深府复决〔2017〕690号

　　深 圳 市 人 民 政 府

　　行政复议决定书

　　深府复决〔2017〕690号

　　申请人：深圳市**科技有限公司

　　被申请人：深圳市人居环境委员会

　　地址：深圳市福田区红荔西路8007号土地房产交易大厦

　　法定代表人：刘初汉，主任

　　申请人因不服被申请人于2016年9月29日以深人环罚字[2016]第079号《行政处罚决定书》作出的具体行政行为，向本机关申请行政复议，本机关依法受理。被申请人向本机关提交了书面答复及作出该具体行政行为的有关证据和依据，本案现已审理终结。

　　申请人称：被申请人于2016年9月29日作出的深人环罚字[2016]第079号《行政处罚决定书》程序违法，认定事实不当，适用法律错误。

　　一、被申请人作出的行政处罚决定已超过法定期限。《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”本案中，被申请人执法人员于2016年5月30日对申请人进行执法检查，当天作出深环法[2016]J01-049号《责令改正违法行为决定书》。2016年6月1日,深圳市环境监测中心站出具WSS2016/0447号及WSS2016/0453号《监测报告》。被申请人于2016年9月8日作出深人环听告字[2016]第57号《行政处罚听证告知书》，最终于2016年9月29日作出深人环罚字[2016]第079号《行政处罚决定书》。本案自调查取证之日起至《行政处罚决定书》作出之日止，已超过《环境行政处罚办法》第五十五条规定3个月的办案期限。被申请人作出行政处罚决定超过法定期限的行为已违反了环境保护行政处罚的程序性规定，属行政处罚程序违法。

　　二、本案依据的WSS2016/0447号及WSS2016/0453号《监测报告的采样程序违法。1、本案《监测报告》的采样人员不具有采样资格，所依据采集样品作出的《监测报告》不应作为本案的事实依据。《环境行政处罚办法》第二十九条规定，调查人员才有权利检查取样。同时，环境保护部于2011年6月1日实施的《工业污染源现场检查技术规范》第5.2.2对现场采样亦有相关规定。该技术规范第5.2.2规定：“现场采样取证应由县级以上环境保护主管部门所属环境监测机构、环境监察机构或其他具有环境监测资质的机构承担。污染源现场采样、保存应符合国家有关环保标准和技术规范的要求。”根据该技术规范的要求，现场采样取证应由环境监测机构、环境监察机构或其他具有环境监测资质的机构承担，应由该等机构的具有资格的人员采样。但本案中，现场取样的三瓶水样品中，有两瓶水样品是由被申请人执法人员指令申请人员工进行采样。申请人的员工仅是一名普通员工，不是《环境行政处罚办法》第二十九条规定的调查人员，亦不是该技术规范要求的具有资格的监测机构。被申请人执法人员指令申请人员工采样的行为已违反了《环境行政处罚办法》及《工业污染源现场检查技术规范》的要求，所采集水样品不应作为本案出具《监测报告》的依据。有关事实请复议机关调取执法录音录像资料核实。

　　2、本案被申请人执法人员未按照规定封存样品，所依据样品作出的《监测报告》不应作为本案的事实依据。环境保护部于2011年6月1日实施的《工业污染源现场检查技术规范》第5.2.3规定：“采样后，除进行现场快速检测或必要的前处理外，现场采样人员应立即填制样品标签及样品封条。样品标签应贴在样品盛装容器上，样品封条应贴在样品盛装容器封口，封条的样式应便于检测单位确认接收前样品容器是否曾被开封。采样人员和排污者代表应在封条上签名并注明封存日期。”本技术规范对采样人员封存样品有严格的程序性要求，但本案被申请人执法人员违反该技术规范要求，将采集后的样品随意放置两个小时后才封存，且未按照要求填制样品标签和样品封条，样品封条未贴在样品盛装容器口，并且样品封条也没有要求申请人签名并注明日期。被申请人封存样品已严重违反了《工业污染源现场检查 技术规范》的要求，所采集水样品不应作为本案出具《监测报告》的依据。有关事实请复议机关调取执法录音录像资料核实。

　　本案被申请人未依据《环境行政处罚办法》及《工业污染源现场检查技术规范》等法律法规的规定采样，已违反了环境保护行政处罚的程序性规定，属行政处罚程序违法。

　　三、被申请人违反程序未告知申请人《监测报告》的监测结果，剥夺了申请人陈述、申辩的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。”《环境行政处罚办法》第四十八条第一款规定：“在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。”本案被申请人认定申请人存在“废水未经处理直接通过雨水沟外排，污染环境”的行为，但认定申请人该违 法行为的主要依据WSS2016/0447号及WSS2016/0453号的《监测报告》未向申请人送达。被申请人亦未告知申请人该两份《监测报告》的分析结果。被申请人未向申请人告知《监测报告》分析结果的行为实际上已剥夺了申请人申请复检的权利，致使申请人根本无法有效地行使陈述权和申辩权。被申请人未向申请人告知《监测报告》分析结果的行为已违反了《中华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》的程序性规定，属程序违法。

　　四、本案被申请人认定“废水未经环保处理直接通过雨水沟外排，污染环境”的事实不当。结合上述分析，本案被申请人认定申请人存在“废水未经处理直接通过雨水沟外排，污染环境”的主要依据WSS2016/0447号及WSS2016/0453号的《监测报告》存在采样程序违法、监测结果未告知等程序性问题，故该两份《监测报告》的监测结果不应被采纳。如本案《监测报告》的采样程序被确认违法，监测报告不被认定为本案“废水未经处理直接通过雨水沟外排，污染环境”的依据。根据本案现行证据材料，本案“废水未经处理直接通过雨水沟外排，污染环境”的 事实认定证据不足，请求复议机关确认被申请人认定的事实不当。

　　五、本案被申请人适用行政裁量权实施标准错误。本案被申请人适用的裁量标准是深圳市人居环境委员会于2016年3月发布的《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第三版）》，该裁量权实施标准“总则”第十二条自行认定“茅洲河流域”为特别控制区，故将本案申请人增设建设项目的处罚数额适用了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第四十二条第二款规定的顶格罚款人民币二十万元。申请人认为，《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第三版）》是被申请人自行制定的内部规定，并非《中华人民共和国行政处罚法》第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的“法律、法规、行政法规、地方性法规或国务院、委员会制定的规章”。被申请人自行限制“茅洲河流域”为特别控制区，进而适用最高额处罚做法违反《中华人民共和国行政处罚法》的公正原则及《环境行政处罚办法》的维护行政相对人合法权益的原则。《环境行政处罚办法》第三条规定：“实施环境行政处罚，坚持教育与处罚相结合，服务与管理相结合，引导和教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”该办法第六条规定：“行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响、当事人的过错程度、当事人是初犯还是再犯、当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等情节”。本案被申请人于2016年5月30日作出深环法号《责令改正违法行为决定书》，要求申请人改正擅自从事酸洗、磷化、除油等工艺。申请人当天已将该等工艺流程按照责令改正要求整改，拆除。被申请人于2016年6月22日复查时已确认申请人改正违法行为。假设申请人的行为已构成违反《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条的规定，综合考量申请人改正违法行为的态度、初犯、过错程度，亦不应适用《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第四十二条第二款规定的顶格罚款。请求复议机关综合考虑申请人改正违法行为的态度、初犯、过错程度选择确定申请人的罚款裁量。

　　请求：确认WSS2016/0447号及WSS2016/0453号《监测报告》采样程序违法；确认被申请人认定“废水未经环保处理直接通过雨水沟外排，污染环境”的事实不当；确认被申请人适用行政裁量权实施标准错误；撤销被申请人作出的深人环罚字[2016]第079号《行政处罚决定书》。

　　被申请人答复称：被申请人作出的《处罚决定书》所认定的违法事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当，请求复议机关对本处罚决定予以维持。

　　一、申请人复议申请时间已超过复议申请期限，应予以驳回。被申请人送达处罚决定书的时间是2016年10月12日，申请人申请复议的时间是2016年12月12日，为收到决定书后的第61天，超过了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条关于60日复议申请期限的规定，依法应予驳回申请人的复议申请。

　　二、被申请人对申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当。

　　（一）被申请人对申请人作出行政处罚认定事实清楚，证据确凿。1、申请人存在未经环保部门审批同意擅自增设酸洗、磷化、除油工艺的违法行为。2016年5月30日，被申请人的执法人员根据举报线索对申请人进行现场检查，发现申请人未经环保部门审批同意擅自增设酸洗、磷化、除油工艺，产生的废水未经处理直接通过雨水沟外排，污染环境。申请人于2009年12月25日取得的《建设项目环境影响审批批复》明确规定“该项目不得从事印刷、洗板、酸洗、除油、磷化、电镀、电氧化、印刷电路板、染洗、砂洗、印花等生产活动。”“如有改变性质、规模、地点或生产工艺，须另行申报”。以上违法事实有《建设项目环境影响审批批复》、《现场勘验情况记录表》、《污染源现场调查询问笔录》、现场采样录像、《污染源废水采样原始记录表》、《监测报告》等证据予以佐证。2、申请人增设的项目属于应当编制环境影响报告表的建设项目。经深圳市人居环境技术审查中心鉴定，申请人增设的酸洗、磷化、除油工艺，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第K类“机械、电子”中“71、通用、专用设备制造及维修”中的“其他”类别，属于应当编制环境影响报告表的项目。3、申请人案涉项目位于茅洲河流域，属于特别控制区。申请人的住所位于深圳市**新区**办事处**社区**工业区**号*栋。依据《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第三版）》总则中第十二条的规定，特别控制区指茅洲河流域，具体范围包括宝安区沙井街道、松岗街道、石岩街道全辖区和光明新区全辖区，以后有变化的，以省、市下达的相关文件为准。因此，申请人位于茅洲河流域特别控制区内。

　　（二）被申请人作出行政处罚决定的程序合法。2016年5月26日，被申请人接到举报称申请人有私设研磨、酸洗、喷涂、喷粉并偷排的行为。2016年5月30日，被申请人两名执法人员到申请人处进行现场调查，当场表明了身份，具有采样资格的采样人员对其外排废水进行采样，采样过程有现场录像予以认定，并对申请人的法定代表人进行了询问，现场执法程序符合法律规定。以上行为在《现场勘验情况记录表》、《污染源现场调查询问笔录》、《污染源废水采样原始记录表》中有申请人的法定代表人马剑文签字确认。被申请人的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定。6月7日，被申请人依法对申请人未经环保部门审批同意擅自增设酸洗、磷化、除油工艺，废水直排的违法行为进行立案处理。被申请人的行为符合《环境行政处罚办法》第二十四条的规定。6月22日，被申请人对申请人的违法行为改正情况进行复查，发现增设的工艺已经拆除，现场无生产现象，厂区雨、污水沟无异常情况。现场已制作《现场勘验情况记录表》和录像取证。7月14日，被申请人向深圳市人居环境技术审查中心去函要求认定申请人增设工艺所属环评类别。7月27日，审查中心经审查后出具《关于深圳市恒基创利科技有限公司增设工艺所属环评类别的认定意见》。9月2日，被申请人在作出处罚告知前召开了法制审查会，对案件证据材料、申请人申辩材料等进行了全面讨论后决定，对其作出责令停止上述违法项目的运行使用并处以罚款二十万元的处罚。被申请人的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定。9月8日，被申请人依法作出了深人环听告字[2016]第57号《行政处罚听证告知书》，9月21日送达申请人，已告知拟作出的行政处罚决定的事实、理由和依据及其依法享有提出陈述、申辩和申请听证的权利。申请人在送达之日起七日内未向被申请人申请听证，也未提出陈述、申辩意见。被申请人的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定。9月29日，被申请人依法作出深人环罚字[2016]079号《行政处罚决定书》，并依法将《行政处罚决定书》送达给申请人。被申请人的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定。

　　（三）被申请人作出行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。1、申请人未经环保审批擅自增设生产工艺的行为违反了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条之规定：“建设单位应当按照国家规定对建设项目进行环境影响评价，并报环境保护部门审批”，依据《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第四十二条之规定：“违反本条例第八条规定，建设单位未编制环境影响评价文件或者评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营或者使用的，由环境保护部门责令停止建设、生产、经营或者使用，并对建设单位按照以下标准处罚：（二）属于应编制环境影响报告表的建设项目的，处五万元以上二十万元以下罚款”。依据上述法条，被申请人可对申请人作出处罚五万元以上二十万元以下罚款。2、申请人的项目环评类别属于应当编制环境影响报告表的项目，且位于特别控制区域，依据《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第三版）》第二章§2.1裁量标准，应当对申请人处罚款二十万元。故被申请人在法律规定的范围内对申请人处罚款二十万元属于量罚适当。

　　三、申请人在复议申请书中申辩理由不能成立。

　　（一）被申请人作出行政处罚时限并没有违反法定程序。1、案件立案时间符合规定。根据《环境行政处罚办法》第二十二条规定“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案”。本案的调查时间是5月30日，立案时间6月7日为第6个工作日，符合规定。2、案件办理期限符合规定。《环境行政处罚办法》第五十五条规定“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限”。本案在扣除13天（7月14日至7月27日）向深圳市环境技术审查中心要求认定增设工艺的环评类别的鉴定时间以及13天（9月8日至9月21日）告知书送达时间后，处罚时限并未超过3个月期限，不存在程序违法的问题。

　　（二）被申请人的采样程序符合法律规定。1、执法现场由具有采样资质的采样人员对申请人公司生产工艺产生的废水进行现场采样，有现场采样录像和采样原始记录表予以证明，采样原始记录表也有申请人的法定代表人签字确认。申请人申辩称废水水样由其员工采集，并不属实。经核实，现场采样录像显示均由被申请人采样人员进行采样监测。2、申请人在复议申请书中所述被申请人采集水样未及时封存的情况与事实不符，采样原始记录表有申请人的法定代表人签字确认，且《监测报告》已通过省环保厅认证，可见采样程序和采样结果已被认定合法有效。3、被申请人处罚的是申请人未经环保审批擅自增设污染工艺的违法行为，且涉案地点位于茅洲河流域，只要未经环保审批即属违法，故对申请人的废水采样监测的相关证据材料不是认定本案违法事实的主要证据材料，只是佐证材料之一，即使没有采样监测，也不影响本案违法事实的认定。

　　（三）法律法规并未规定《监测报告》必须送达给当事人，也未要求给予当事人关于《监测报告》陈述申辩的权利。法律法规没有对《监测报告》送达和陈述申辩进行规定，且本案中，《监测报告》并非认定申请人未经环保审批擅自增设污染工艺违法行为的主要证据材料，是否将《监测报告》送达给申请人也未对申请人的权利义务造成影响，因此，被申请人不存在程序违法问题。

　　（四）被申请人作出罚款二十万元的罚款数额量罚适当。《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第三版）》由被申请人制定，是根据相关法律法规所制定，制定后已经报深圳市法制办备案且在官网上公开适用，制定程序合法，可以作为处罚裁量权的依据适用。申请人增设和扩建的时间为2015年3月，违法行为持续了一年多，其造成环境污染严重，位于茅洲河流域重点整治范围，依法不符合从轻或减轻的情节。

　　经查：申请人于2009年12月25日取得深光环批[2009]200904号《建设项目环境影响审批批复》，该批复要求“该项目不得从事印刷、洗版、酸洗、除油、磷化、电镀、电氧化、印刷电路板、染洗、砂洗、印花等生产活动。”同时要求“如有改变性质、规模、地点或生产工艺，须另行申报。”2016年5月30日，被申请人的执法人员根据举报线索对申请人进行现场检查，发现申请人未经环保部门审批同意擅自增设酸洗、磷化、除油工艺，产生的废水、废气未经处理直接外排，涉嫌环境违法。被申请人于2016年6月7日决定对申请人涉嫌存在环境违法行为进行立案调查。2016年6月22日，被申请人对申请人的违法行为改正情况进行复查，发现增设的工艺已经拆除，现场无生产现象，厂区雨、污水沟无异常情况。2016年7月14日，被申请人向深圳市人居环境技术审查中心去函要求认定申请人增设工艺所属环评类别。2016年7月27日，深圳市人居环境技术审查中心经审查后出具《关于深圳市恒基创利科技有限公司增设工艺所属环评类别的认定意见》。2016年9月8日，被申请人作出了深人环听告字[2016]第57号《行政处罚听证告知书》，告知拟作出的行政处罚决定的事实、理由和依据及其依法享有提出陈述、申辩和申请听证的权利。2016年9月29日，被申请人作出深人环罚字[2016]079号《行政处罚决定书》，认定申请人违反了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条的规定，根据该条例第四十二条第（二）项的规定，决定责令申请人立即停止上述违法项目的运行使用，并处以二十万元的罚款。2016年10月12日，被申请人将该《行政处罚决定书》送达给申请人。申请人不服该处罚决定，申请行政复议。

　　本机关认为：一、关于申请人的行政复议申请是否超过申请期限问题。被申请人向申请人送达《行政处罚决定书》的时间是2016年10月12日，申请人的行政复议申请期限至2016年12月11日截止。因2016年12月11日为休息日，申请人于该休息日的下一个工作日，即2016年12月12日提交行政复议申请符合行政复议申请期限的规定。

　　二、关于涉案行政处罚的事实认定和适用依据方面。《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条规定：“建设单位应当按照国家规定对建设项目进行环境影响评价，并报环境保护部门审批。”第四十二条第（二）项规定：“违反本条例第八条规定，建设单位未编制环境影响评价文件或者评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营或者使用的，由环境保护部门责令停止建设、生产、经营或者使用，并对建设单位按照以下标准处罚：（二）属于应编制环境影响报告表的建设项目的，处五万元以上二十万元以下罚款；”本案，根据被申请人提供证据材料可以证明，被申请人存在未经环保部门审批同意擅自增设酸洗、磷化、除油工艺的违法行为。经深圳市人居环境技术审查中心鉴定，申请人增设的酸洗、磷化、除油工艺，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第K类“机械、电子”中“通用、专用设备制造及维修”中的“其他类”，属于应当编制环境影响报告表的项目。《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》第二十五条规定：“行政处罚实施机关应当在本规定实施之日起6个月内制定行使行政处罚裁量权实施标准，并报市政府法制机构备案；已经制定的，可以根据本规定进行调整并报市政府法制机构备案。”《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第三版）》已经市政府法制部门备案，具有法律效力，因此，申请人主张《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第三版）》属于申请人自行制定的内部规定，不予适用没有事实和法律依据。根据《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第三版）》第二章§2.1裁量标准的规定，申请人所在的光明新区属于“特别控制区”，依照该标准，应当对申请人处罚款二十万元。

　　三、关于被申请人行政执法程序问题。申请人认为被申请人对废水采样程序违法、未告知申请人《监测报告》的监测结果，剥夺了申请人陈述、申辩的权利。涉案行政处罚仅仅针对被申请人未经环保部门审批同意擅自增设酸洗、磷化、除油工艺的违法行为，并非对申请人排污行为进行处罚。因此，是否存在废水排放、排放是否超标，不是申请人构成未经环保部门审批同意擅自增设环境影响建设项目违法行为的必要要件。被申请人采样程序以及出具《监测报告》的程序与本案没有关系。关于被申请人案件办理案件期限，《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限”。本案，被申请人于2016年6月7日立案，2016年9月29日作出《行政处罚决定书》，其中鉴定和送达时间不计入办案期限，被申请人办案期限符合上述规定。

　　综上，被申请人作出的行政处罚决定并无违法或不当，依法应予维持。申请人的复议请求没有事实和法律依据，本机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关作出复议决定如下：

　　维持被申请人深圳市人居环境委员会以深人环罚字[2016]第079号《行政处罚决定书》作出的具体行政行为。

　　本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人如对本复议决定不服，可自收到复议决定书之日起十五日向有管辖权的人民法院提起诉讼。

　　深圳市人民政府

　　2017年3月13日