深司函〔2020〕48号
钟荫腾，仙新民，王志毅，陈国雄，王军宏，罗峥，曹国文，居学成，张松伟，张艺，詹惠军，戴爱国委员：
第20200037号提案《关于规范涉企执法行为，提升监管服务效能的提案》已收悉。为了提高相关提案办理工作的质量和水平，我局于2020年6月12日召集了市应急局、市市场监督管理局、市公安局、市城管和综合执法局、市财政局等相关单位就提案落实举措等事项进行了专题讨论，并印发了《深圳市司法局关于印发<办理伟中同志领衔督办政协重点提案工作方案>的通知》，就提案办理分工、流程、要求等进行了明确。经与提案联系人电话沟通，并多次组织相关单位研究讨论，现将相关情况办理情况和下一步工作举措答复如下：
一、推动梳理明晰执法部门行政执法事权
一是持续推动全市行政执法权责清单的编制公开工作。早在2014年，我市就印发了《深圳市2014年改革计划》(深办发〔2014〕1号)，要求在全市范围内全力推进清理行政职权和编制权责清单工作。市司法局会同市政府办公厅组织各级行政执法部门编制了行政处罚、行政强制和行政检查事项权责清单，明确各级行政执法部门的职权边界，将职权事项、设立依据、运行程序、法律责任等内容向社会全面公示。2017年，市司法局经过广泛征求意见，编制了《区（新区）行政处罚、行政强制、行政检查3类职权事项通用目录》和《深圳市各街道办事处（新区办事处）行政检查职权事项通用目录》，实现了各区、各街道办事处行政处罚、行政强制、行政检查权责清单的一致。2018年初，根据《强力推进“互联网+政务服务”第四次例会会议纪要》的要求，市司法局组织人员参照广东省行政许可事项要素的内容，研究编制了行政处罚、行政强制、行政检查权责清单新的要素标准。2018年7月，为进一步落实《广东省人民政府办公厅关于做好全省政务服务事项实施清单“十统一”标准化梳理工作的通知》要求，市司法局再次组织全市各级行政执法部门统一编制了市级依据设立的行政处罚、行政强制和行政检查事项。2019年，市司法局开发了全国首个“深圳法治政府信息平台”，利用该平台，我市各行政执法部门再次对照国家、省、市相关法律、法规、规章对相应的行政处罚、行政强制和行政检查事项进行了梳理。2019年10月，针对社会普遍反映的涉企检查事项不清晰问题，市司法局充分发挥执法规范指导职能，要求全市各行政执法部门在本部门网站向社会公示涉企检查事项情况。
二是推动执法职权事项梳理承接做好“放管服”相关工作。2020年，根据《广东省人民政府关于取消和调整实施一批省级权责清单事项的决定》精神，省级有关部门向各地市下放了大量的行政处罚、行政强制和行政检查事项，市司法局先后组织各相关执法部门征求2次意见召开2次协调会议，最终将787个省级权责清单事项全部完成落实承接。这些工作的开展，有效的厘清了各行政执法部门之间的权力边界，一定程度上避免了多头执法和执法盲区出现。
三是加强执法协调力促各级行政执法主体依法履职。机构改革后，由于各单位执法权限尚未捋清，各执法主体之间争议情况高发。市司法局积极履职，不断加大行政执法协调力度，减少执法争议、提高执法效率，确保行政执法主体依法履行职责。2019年以来，先后协调解决了市交通运输局与市规划和自然资源局关于“永久路口审批后监管争议”、前海管理局与市地方金融监管局关于“前海区域内地方金融监管事权争议”、市市场监督管理局与市应急局关于“所属行业危化品使用环节监管事权争议”、市市场监督管理局与前海综合执法局关于“工商登记领域行政执法权争议”等若干争议协调工作；同时，作为“放管服”法制协调部门，还对罗湖区“二线插花地”审批权、前海管理局土地收回职权、市市场监督管理部门关于“对承担国家法定计量鉴定机构任务授权”性质的认定、对商务部门检查主体及检查事项、市水务局相关执法事权等若干问题提供了法制咨询意见，为各部门准确执行法律提供了有效参考。
二、全面优化涉企联合执法机制
一是建立联席会议制度。2018年8月，市政府办公厅印发了《深圳市全面推行“双随机、一公开”监管工作实施方案》，建立了联席会议制度，负责统筹“双随机、一公开”日常事务，抓好跨部门联合抽查工作。联席会议办公室设在市市场监督管理局。二是不断完善相关工作制度。从2016年开始，我市即要求各区开展联合抽查探索工作。2018年，明确对涉及同一部门统一监管对象的多项随机抽查事项，原则上均应实行联合抽查,对涉及多级、多部门同一监管对象的多项随机抽查事项，积极探索开展跨区域、跨部门联合抽查，逐步实现一次性完成检查。各部门每年开展不少于1次的跨部门联合检查。2020年，按照“双区”建设的定位要求，我市先后印发了《深圳市人民政府关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的实施意见》《深圳市市场监管领域“双随机、一公开”部门联合检查实施办法》等文件，在具体实施目标、参与部门范围、清单维度管理、内外抽查规范四方面进行创新，明确联合检查事项“一张单”、随机执法“一日查”、全年检查“一张表”、监管对象“一个库”、信息共享“一标准”，为全市部门联合监管提供制度化、规范化、精细化操作指引。三是依托信息化手段全面推行联合抽查常态。部门联合监管依托6月份上线的全市“双随机、一公开”监管工作平台，通过事项联合、计划联合、对象联合、时间联合、信用联合五种联合方式，筛除重复检查对象，实现由物理联合到化学联合的转化，解决执法扰民难题。
市交通运输局、市公安局、市生态环境局、市应急局、市住建局等单位根据自身工作实际，也分别建立了联合执法常态化工作机制。仅市交通运输局，2019年以来，就与公安交警部门共开展联合执法408次，共查处案件1506宗。针对茅洲河和淡水河非法排污问题，市生态局还实施了跨市联合执法活动14次。龙岗区也开展了“街道吹哨、部门联动”的联合执法试点工作。各街道通过建立“执法+精准服务”模式，除了以“一表式”方式告知企业全部检查事项，详细反馈检查情况和整改要求外，还发放相应的《涉企联合执法检查企业法律服务需求登记表》，向企业提供订单式法律服务，助力企业稳定发展。
三、促进执法标准的科学化和规范化
一是建立完善重大行政决策程序。早在2001年，深圳市就制定了《市管单位领导集体决策重大问题议事规则（试行）》，近年来，市政府不断加强重大行政决策程序建设，先后发布了《重大行政决策程序规定》《重大决策公示暂行办法》、《重大行政决策合法性审查办法》《行政听证办法》《重大事项社会稳定风险评估办法》《重大行政决策专家咨询论证暂行办法》等一系列制度文件，行政决策重要环节的建章立制基本完善，为规范重大行政决策奠定了制度基础。
二是不断完善民主决策程序。2017年起区政府和市政府部门在各自门户网站上建立了重大行政决策信息发布及公众参与平台，方便社会公众进行重大行政决策信息的查询、提出意见建议，全程监督政府决策事项。除向社会公开征求意见外，各区各部门还根据情况采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、问卷调查等多种方式，有效征集公众意见。决策事项如果涉及重大公共利益或对公民、法人、其他组织切身利益有重大影响，或者有关各方对决策方案存在重大意见分歧，或者法律、法规、规章规定应当听证的，还组织听证听取相关企业、专家的意见。决策事项涉及特定群体利益的，决策承办单位还应当与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议。
三是严格依法推行技术标准。对于在执法中涉及的具体技术标准，根据《标准化法》第二条规定，标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。该法第二十七条还规定：“国家实行团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度。企业应当公开其执行的强制性标准、推荐性标准、团体标准或者企业标准的编号和名称。”因此，对于强制性标准，企业必须严格执行。对于没有强制性标准的，企业也应符合其自我声明公开执行的其他标准。目前，我市已建立企业标准自我声明公开信息平台，企业可以24小时通过深圳市标准信息平台进行执行的声明公开。
同时，《地方标准管理办法》第七条第一款规定，“……设区的市级标准化行政主管部门应当发挥标准化技术委员会作用，承担地方标准的起草、技术审查工作……”第十三条规定，“起草单位应当征求有关行政主管部门以及企业事业组织、社会团体、消费者组织和教育、科研机构等方面意见，并在设区的市级以上地方标准化行政主管部门门户网站向社会公开征求意见。公开征求意见的期限不少于三十日。”我市市场监管部门统一管理全市地方标准工作，各行政主管部门分工管理本部门本行业的地方标准。
四、推行容错纠错机制，稳定企业预期
提高制度供给质量，是优化营商环境的重要方面。为贯彻市委市政府关于深入推进“放管服”改革，加快政府职能深刻转变的工作要求，推动包容审慎监管，明晰有关监管规则，进一步优化营商环境。我市采取了一系列措施。
一是推行柔性执法。2019年，市司法局发布了《关于优化营商环境规范涉企行政检查、行政处罚和行政强制的指导意见》，要求各单位实施柔性执法，加强行政服务、行政指导，通过约谈、提醒、劝导、建议等事前干预措施，加强对企业遵法守法意识的教育指导，避免“重事后查处、轻事前预防”。
二是实施不予处罚清单制度。根据《中华人民共和国行政处罚法》及市场监管领域有关法律、法规和规章，结合我市实际，我市有关执法单位在包容审慎监管方面进行了有益探索，如市市场监管局于2019年12月25日制定发布《深圳市市场监管轻微违法行为不予处罚及减轻处罚清单》，对50项轻微违法行为，当事人及时改正的，不予处罚，对7项轻微违法行为实施减轻处罚，2020年6月，该局又出台关于食品抽检案件办理的指导意见，明确细化食品抽检案件不予处罚及减轻处罚的情形。市应急管理局、市交通运输局也结合自身行业特点，着手制定相应的不予处罚清单。
三是实行轻微违法行为联合惩戒排除机制。根据《企业信息公示暂行条例》（国务院令第654号），我市联合惩戒的对象主要是存在严重违法失信行为的主体或个人。对具有轻微违法行为的主体，并未纳入联合惩戒范畴。以《深圳市运输物流行业严重违法失信市场主体及其有关人员实施联合惩戒的合作备忘录》为例，联合惩戒对象是经政府行政管理部门按照相关规定认定存在严重违法失信行为并被列入运输物流行业失信联合惩戒对象名单的市场主体及其相关人员。又如《深圳市对安全生产领域失信行为开展联合惩戒实施细则》明确安全生产领域纳入联合惩戒黑名单的条件，对于普通或轻微处罚不会纳入联合惩戒黑名单，最大程度减少处罚对非恶意违反规则企业正常申请补贴、银行贷款授信等方面的影响。
四是采取措施减少轻微违法行为对商事主体诚信记录的影响。如市工业和信息化局制定了《市工业和信息化局进一步完善财政专项资金管理实施失信联合惩戒措施的实施方案》，明确“不再增加新的地方性约束，不将罚款金额作为单一判断标准，避免出现守法企业因个别轻微行政处罚受到重大不利影响的情况”。市市场监管局印发了《深圳市市场监督管理局关于在疫情防控期间临时延长滚动年报时限的通知》和《市市场监管局关于疫情防控期间做好信用监管工作有关措施的通知》，明确在疫情防控期间，商事主体应当年报而无法按照规定时限报送年报的，不视为逾期未年报，不载入经营异常名录，不纳入商事主体失信记录。人民银行深圳市中心支行要求辖内商业银行对企业非恶意违反支票管理规定、余额不足导致的空头支票签发行为，不做违规处理和行政处罚，减少对企业的负面影响等。
五是严格落实重大行政处罚案件负责人集体讨论制度。对于重大行政处罚案件，《行政处罚法》等法律法规规章均规定需经办案机关集体讨论决定，市司法局在每年组织的案卷评查中，也将是否对重大行政处罚案件进行集体讨论作为评查的重要内容，加强对行政执法的监督。各执法部门也普遍建立了集体讨论的制度，实施“一案一议”，确保每一个企业在每一个个案中都能够感受到法律的公平公正。
五、建立统一的第三方机构管理平台
在与提案人进行初步沟通后，获知该项建议主要涉及应急管理局的委托执法问题。根据前期调查情况，目前我市市场监管、城管综合执法、应急管理领域均不存在委托第三方机构执法情形。
一是严格按照法律规定开展委托执法工作。《行政处罚法》第十八条第一款规定，“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”第十九条规定，“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”同时，《深圳市行政执法主体公告管理规定》对于委托执法也明确了具体要求，并需要报市司法局审核公告方才具有委托效力。提案人提及的应急部门委托第三方机构执法的问题，经了解是指其聘请第三方专业机构开展专业服务问题。应急部门反映，安全生产监管工作存在一定专业性，市应急管理局在进行执法检查时会聘请安全生产相关领域专家陪同，执法人员结合专家提出的意见，依据有关法律规定作出认定和处理。部分区应急管理部门有委托第三方专业机构协助开展对企业的日常指导服务工作，但并非委托执法，有关第三方专业机构开展的指导活动并非执法检查性质的活动，其对于企业提出的相关整改意见和建议并不具备法律上的强制力，主要目的是对企业组织开展事故隐患排查治理等安全生产工作予以技术层面的专业指导，旨在帮助和指导企业解决安全生产管理方面的不懂、不会、不专等问题。
二是加强对第三方机构平台及评价管理。目前我市对涉及招标投标和政府采购等内容，按《优化营商环境条例》《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发﹝2016﹞34 号）和《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》等规定，应进行公平竞争审查。经审查认为不具有排除、限制竞争效果的，可以实施；具有排除、限制竞争效果的，应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台；未经公平竞争审查的，不得出台。《深圳经济特区政府采购条例》中第五十七条已对政府采购供应商的资格有相关规定。根据《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第十四条规定，“不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件，包括但不限于：……没有法律法规依据或者国务院规定，以备案、登记、注册、名录、年检、监制、认定、认证、审定、指定、配号、换证、要求设立分支机构等形式，设定或者变相设定市场准入障碍。” 因此，通过设定星级制度，限定一定星级以上的第三方机构方可参加执法检查采购，涉嫌限制和排除竞争，与法律法规及国务院文件规定有不符之处。根据财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）、中央深改委审议通过的《深化政府采购制度改革方案》和《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发〔2018〕104号）有关要求，要“全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法”，对“除小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形外，通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件，妨碍供应商进入政府采购市场”的做法要全面清理，市财政和市政府采购中心于前期已发布《关于进一步规范预选供应商库管理等有关事项的通知》（深财购〔2020〕17号）文件，对原有的七类预选供应商库相关文件进行终止，仅保留三类预选供应商库（电子商场、会议和物业管理），并调整其预选采购办法。
六、下一步工作思路
虽然这些年来，深圳在规范涉企执法行为，提升监管服务效能方面做了大量的工作，但确实也是和社会的期望仍有所差距。下一步，我们将根据提案要求，进一步强化执法规范，在充分保障企业合法权益的同时，不断促进行政执法部门依法履职。
一是不断优化联合执法机制。依托今年6月份的“双随机、一公开”执法系统，不断优化跨部门联合执法机制。
二是继续落实好相关决策民意征求工作。我市市场监管部门统一管理全市地方标准工作，各行政主管部门分工管理本部门本行业的地方标准工作。市市场监管部门支持各部门开展涉企执法领域的地方标准制定和修订。对市各行业主管部门提出的涉企执法地方标准项目立项申请予以优先支持，及时做好相关标准的组织审查和发布工作。在组织地方标准制定过程中，将要求起草单位广泛征求各相关方的意见和建议，做好向社会公开征求意见工作。
三是探索建立行政处罚信息信用修复机制。对于涉及严重失信行为的行政处罚信息，按较长公示期限公示；对于涉及一般失信行为的行政处罚信息，设置最短三个月的公示期限，公示期满后企业符合一定条件即可申请信用修复。完成信用修复后，相关行政处罚信息不再对外公示，也不作为失信惩戒依据，减小行政处罚信息对企业正常经营的影响。目前我市行政处罚信息信用修复制度正在研究制定，计划在2020年内出台。
四是建立统一的第三方机构管理平台。由市市场监督管理局牵头，市应急局、市城市管理综合执法局、市公安局等重点单位配合，对自身购买服务的第三方机构建立公示、评价机制。全面清理不专业、没有资质、出错率高的第三方机构。
五是全面推行不予处罚清单制度。组织全市各市直执法部门全面梳理各项执法依据，对于符合《行政处罚法》第二十五条、第二十六条、第二十七条第二款的情形予以梳理，全市执法领域发布统一的不予处罚清单。
此复。
深圳市司法局
2020年7月30日
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