陈石参诉深圳市规划和国土资源委员会大鹏管理局、深圳市规划和国土资源委员会复函行为行政诉讼案

　　一、案例基本信息采集

　　案例类型：行政处罚

　　案例报送时间：2020年 5 月 27日

　　供稿：（深圳市规划和自然资源局）

　　审稿：（深圳市司法局）

　　检索主题词：宅基地;土地所有权;信赖利益保护;行政诉讼

　　案例报送单位：深圳市司法局

　　地址：深圳市景田路72号天平大厦

　　邮编：518034

　　电话：0755-83058828

　　二、案例正文采集

　　【案情简介】陈某参于1990年2月12日购买校场尾村一块宅基地，并于同年取得宝安县大鹏镇国土管理所颁发的《宝安县建设用地许可证》，但一直未在该地块上建房屋。

　　2014年9月18日起，陈某参多次持《宝安县建设用地许可证》向深圳市规划和国土资源委员会（以下简称“市规土委”）下属滨海管理局及市规土委申请建房和提出信访主张，要求发放《建设工程规划许可证》。

　　2015年11月2日，原告起诉深圳市规划和国土资源委员大鹏管理局所作复函，请求判令大鹏管理局向原告发放《建设工程规划许可证》。该案一审被驳回诉讼请求，二审得到深圳市中级人民法院判决的支持，法院经审理认为，滨海管理局针对陈某参提出的办理建设工程规划许可证的请求的答复存在如下问题：1.对于涉案地块现阶段在性质上是否仍属于宅基地范畴，滨海管理局在答复时未予明确；2.对于陈某参1990年取得的《建设用地许可证》的效力问题，滨海管理局在答复时也未作明确认定；3.陈某参申请办理建设工程规划许可证是否可以适用《城乡规划法》相关规定，滨海管理局在答复时也未作明确认定；4.滨海管理局在应诉答辩时未对直接适用《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》的规定向陈某参作出合理说明。

　　陈某参依据该判决书要求大鹏管理局对其提出发放《建设工程许可证》的请求事项重新作出处理。大鹏管理局作出深规土鹏函[2017]41号《市规划国土委大鹏管理局关于陈某参申请建私房信访的复函》（以下称41号复函），不同意其建设申请，复函称：一、提供的《宝安县建设用地许可证》未发现相关记录；二、根据《城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”三、根据《广东省土地证书颁发办法》，《宝安县建设用地许可证》不属于土地证书范畴，且未在规定的领证（换证）截止日领证（换证），不能作为确认土地所有权和使用权的法律凭证。四、根据《深圳市宝安龙岗规划国土暂行办法》第六十条规定，《宝安县建设用地许可证》核发单位为宝安县大鹏镇国土管理所，不属县级以上政府，不能作为使用土地的证明文件。

　　原告不服向市规土委提起行政复议，市规土委经复议认为，《宝安县建设用地许可证》应按照尊重历史、公平公正的原则综合判断其法律效力，大鹏管理局仍未明确前述深圳市中级人民法院就该案作出的判决中列明存在的《宝安县建设用地许可证》效力问题和涉案地块是否属于宅基地范畴等问题，另复函中的《深圳市宝安龙岗规划国土暂行办法》也适用不当。因此撤销41号复函并责令大鹏管理局重新对原告作出答复。

　　2017年7月4日，大鹏管理局作出本诉深规土鹏函[2017]41号《市规划国土委大鹏管理局关于陈某参申请建私房信访的复函》（以下称“624号复函”），内容为：一、根据1984年1月5日《城市规划条例》第三十一条第二款的规定，原告1990年2月13日取得的《宝安县建设用地许可证》为当时辖区规划国土主管部门办法的允许使用集体土地建设私人住宅的规划许可证件，在当时合法有效；二、根据《广东省土地证书颁发办法》第四条、第九条、第十条第三款的规定，原告领取《宝安县建设用地许可证》后至今未建设，也未按上述规办理领证手续或申请暂缓办理，因此其土地使用权不受法律保护；三、根据《城市规划条例》第四十条规定，原告提交的申请材料不符合规定，决定对原告的申请不予许可。

　　原告不服624号复函提起行政复议，市规土委作出深规土复决〔2017〕15号复议决定，维持大鹏管理局复函的决定。陈某参诉至深圳市盐田区人民法院，请求法院：1.撤销624号复函；2.撤销深规土复决〔2017〕15号复议决定；3.依法发给原告《建设工程规划许可证》。

　　【调查与处理】一审法院认为被告大鹏管理局在查明原告1990年领取《宝安县建设用地许可证》后至今未建设、亦未按规定办理领证手续或申请暂缓办理等事实的基础上，对原告已取得的《宝安县建设用地许可证》在当时合法有效、原告的土地使用权不再受法律保护、原告持有的《宝安县建设用地许可证》不能再作为其土地使用权的证明文件、原告提交的申请材料不符合规定等事项作出认定并依法对原告的申请事项决定不予许可，符合《中华人民共和国城市规划条例》（1984）、《广东省土地证书颁发办法》等法律法规的相关规定，被告市规土委作出维持原行政行为的复议决定，程序合法。一审法院判决驳回原告陈某参的诉讼请求。二审法院维持原判。

　　【法律分析】

　　（一）被告大鹏管理局对《宝安县建设用地许可证》效力的认定是否正确

　　根据国务院1984年颁布的《城市规划条例》第三十一条、四十四条及《中华人民共和国城市规划法》（1989年）第三十一条、三十二条等规定，被告认为，《宝安县建设用地许可证》具有合法的取得依据，在当时是合法有效的。

　　广东省政府于1987年颁布的《广东省土地证书颁发办法》第四条规定，“我省境内拥有农村集体土地所有权的农业集体经济组织，以及使用国有或集体所有土地的单位和个人，必须按照本办法规定申领或换领土地证书。”第九条规定，“领证（换证）工作截止于1992年底。当事人居住在香港、澳门、中国台湾地区和国外的，换证截止期限延长至1995年底。”第十条第三款规定，“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。”此外，根据《宝安县建设用地许可证》上记载的内容，原告应当在建设项目竣工后持有关资料及该证办理土地申报登记，领取土地使用证等有关手续，据此，原告也应当按照《广东省土地证书管理办法》领取土地使用证。实际上，原告在取得《宝安县建设用地许可证》及后一直未进行建设，也未按照上述规定办理换证手续或申请暂缓办理，其权利已经不受保护，《宝安县建设用地许可证》已经作废。

　　（二）被告大鹏管理局不予发放《建设工程规划许可证》是否符合法律规定

　　根据《城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”原告提交的申请材料不符合规定。被告大鹏管理局在624号复函中已经告知原告欠缺使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，被告大鹏管理局决定不予颁发《建设工程规划许可证》并无不当。

　　【典型意义】本案中，被告大鹏管理局及市规土委依据广东省政府于1987年颁布的《广东省土地证书颁发办法》相关规定，对原告提供的《宝安县建设用地许可证》作出了“在当时合法有效，因原告领取《宝安县建设用地许可证》后至今未建设，也未按上述规办理领证手续或申请暂缓办理，因此其土地使用权不受法律保护”的认定。虽然一审、二审法院都支持了该观点，但并不意味着上述观点可以作为规划和国土部门后续处理该问题的政策导向。

　　受不同阶段政策变化的影响，土地法律法规不断调整和变化，完全按照现有政策对历史权利证书进行评价不符合行政法中的信赖利益保护原则，也不利于对行政相对人利益的保护。

　　规划和国土部门在对此类历史土地权利证书的效力进行认定之时，应当以信赖利益保护原则、尊重历史、公平公正等原则要求，通过对历史土地权利证书的政策背景以及真实性的调查，综合判断其法律效力。

　　此外，本案中，原告取得《宝安县建设用地许可证》后一直未按照要求进行建设，也未按照政策要求及时换证。这提醒行政相对人，应当及时行使行政机关所颁发权利证书赋予的权利并及时根据法律或政策要求对权利进行处分，避免后续行使相关权利产生不便。