广州市某投资有限公司诉罗湖管理局土地使用权出让协议及行政赔偿纠纷行政诉讼案以案释法

　　案例正文采集

　　【案情简介】1993年4月9日，罗湖工业公司与中国银行广州信托咨询公司（以下称中行广州公司）签订《借款契约》，约定中行广州公司向罗湖工业公司贷款700万美元，罗湖工业公司以双方1993年4月7日签订的《资产抵押协议书》所列资产为借款抵押物。同日，罗湖工业公司收取了该笔贷款700万美元。

　　1993年4月7日，中行广州公司与罗湖工业公司签订《资产抵押协议书》一，约定罗湖工业公司将其在香港佳富发有限公司所拥有的“深圳鹏运广场物业发展有限公司”权益中占20%的股权作为上述贷款的抵押。同日，双方签订《资产抵押协议书》二，约定罗湖工业公司将其位于深圳市罗湖区红岭工业区面积5000平方米商住用地的土地使用权作为上述贷款的抵押，深圳市罗湖区国土局（深圳市规划和自然资源局罗湖管理局）作为见证人在该协议上盖章。深圳市罗湖区国土局对上述抵押行为颁发了深罗国土押可字(93)第(001)号深圳市罗湖区国有土地使用权《抵押许可证》，载明的抵押有效期为1993年4月7日至1994年12月31日。同日，利德化工厂向中行广州公司出具《不可撤销担保书》，称其愿意为罗湖工业公司上述贷款担保。

　　2009年，韩国全球投资有限公司（以下称全球公司）受让中行广州公司涉案债权。2012年11月14日，深圳市中级人民法院对全球公司诉罗湖工业公司、深圳市罗湖区利德化工厂（以下称利德化工厂）借款合同纠纷一案作出（2012）深中法涉外初字第15号《民事判决书》。在该案中，全球公司的诉讼请求是：一、罗湖工业公司立即向全球公司支付借款本金人民币2000万元；二、全球公司对罗湖工业公司所提供的担保物（“深圳鹏运广场物业发展有限公司”20%的股权和位于深圳市罗湖区红岭工业区5000m2的土地使用权等）享有抵押权，在罗湖工业公司不履行第一项还款义务时，全球公司有权以该抵押物折价或以拍卖、变卖该抵押物的价款优先受偿；三、利德化工厂对罗湖工业公司的第一项债务承担连带清偿责任。

　　【调查与处理】一审庭审中，圆融公司确认，其知晓深地合字(2004)1008号《深圳市土地使用权出让合同书》的时间是2016年1月份。圆融公司提起本案行政诉讼的时间是2016年11月10日。一审法院认为，圆融公司确认其知晓被诉土地使用权出让协议的时间是2016年1月，而圆融公司于2016年9月18日提起本案起诉，已超过行政诉讼法第四十六条规定的六个月的法定起诉期限且无正当事由，裁定驳回圆融公司的起诉。二审法院认为，圆融公司基于债权转让事实承继的是债权和债权担保物的优先受偿权，而被诉土地使用权出让协议指向的是土地使用权的转移，与作为债权人的圆融公司并无直接利害关系。

　　深圳市中级人民法院最终判决：一、罗湖工业公司应于本判决生效之日起十五日内向全球公司支付借款本金人民币2000万元；二、罗湖工业公司不履行上述第一项所列债务时，全球公司有权以罗湖工业公司享有的位于深圳市罗湖区红岭工业区5000平方米商住用地的使用权折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿；三、利德化工厂对罗湖工业公司上述第一项所列债务承担连带保证责任，利德化工厂履行保证担保责任后有权向罗湖工业公司追偿。

　　该判决生效后，全球公司于2014年10月23日到深圳市中级人民法院申请执行。2015年10月30日，深圳市中级人民法院向市规土委第一直属管理局发出（2014）深中法执字第1641-2号《协助执行通知书》,要求协助查询罗湖工业公司名下位于深圳市罗湖区红岭工业区5000平方米商住用地使用权的产权、抵押、查封等情况，并要求协助查封罗湖工业公司名下位于深圳市罗湖区红岭工业区5000平方米商住用地使用权。

　　【法律分析】根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

　　根据本案已查明的事实及现有证据材料，全球公司对罗湖工业公司所提供的担保物(“深圳鹏运广场物业发展有限公司”20%的股权和位于深圳市罗湖区红岭工业区500㎡的土地使用权等)享有抵押权，在罗湖工业公司不履行还款义务时，全球公司有权以该抵押物折价或以拍卖、变卖该抵押物的价款优先受偿。圆融公司承继(2012)深中法涉外初字第15号民事判决书(执行案号言(2014)深中法执字第1641号)确定的全球公司对罗湖工业公司、利德化工厂所享有的债权和从权利。而在此之前，涉案债权曾经历多次转让，且在圆融公司承继涉案债权之前，被诉土地使用权出让协议已于2004年1月15日签订。结合前述事实，圆融公司基于债权转让事实承继的是债权和债权担保物的优先受偿权.而被诉土地使用权出让协议指向的是土地使用权的转移。与作为债权人的圆融公司并无直接利害关系。

　　依据《中华人民共和国国家赔偿法》第六条规定言“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人有权要求赔偿。”结合该条规定，除法定情形外，受害的公民、法人或其他组织才是适格的赔偿请求人，现行法律、法规并无关于国家赔偿请求权可以自由转让之规定。因此，本案圆融公司作为债权人，并非适格的赔偿请求人员其一并提起行政赔偿诉求，亦明显缺乏法律依据。

　　【典型意义】

　　（一）准确理解“与行政行为有利害关系”

　　1.利害关系限于法律上的利害关系

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。

　　所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。行政诉讼法上的利害关系是指被诉行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务在法律上已经或可能产生有利或不利的实际影响，该利害关系应当是具体的、特定的、客观的。如果根据法律法规的规定或者立法精神，行政机关履行职责的目的是维护社会秩序或者行政管理秩序，保护公共利益或者不特定利害关系人的合法权益，特定公民仅因此存在反射利益的，则与该履行职责行为不具有利害关系，不具有原告资格。

　　2.利害关系一般仅指公法上的利害关系

　　《行政诉讼法》第25条第1款将行政诉讼的原告资格概括规定为“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，这种利害关系是仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。就本案来讲，而被诉土地使用权出让协议指向的是土地使用权的转移，虽然该协议影响了圆融公司债务的实现，但该协议影响的是债权和债权担保物的优先受偿权，该利害关系仅为私法上的利害关系，非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。

　　（二）国家赔偿请求权不可自由转让

　　本案中，圆融公司享有的债权系经过多次转让而取得，《中华人民共和国国家赔偿法》第六条规定，受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人有权要求赔偿。结合该条规定，除法定情形外，受害的公民、法人或其他组织才是适格的赔偿请求人，现行法律、法规并无关于国家赔偿请求权可以自由转让之规定。因此，本案圆融公司作为债权人，并非适格的赔偿请求人员其一并提起行政赔偿诉求。

　　（三）正确理解国家赔偿中的“因果关系”

　　除了本案的情形以外，实践中，还大量存在因行政机关作出的抵押行为被法院撤销或主动撤销，债权人（抵押权人）以其信赖利益存在损失为由，直接起诉作出原抵押行为或主动撤销抵押的行政机关，要求进行赔偿。

　　国家赔偿有以下几个构成要件：合法利益、直接损失、因果关系、过错。其中，“直接因果关系”是此类案件的重要突破口。本案中，行政机关原抵押行为被撤销与债权人的损失直接并无直接因果关系，抵押登记赋予是债权担保物的优先受偿权，并非直接赋予债权，直接造成损失的是债务人未及时清偿债务，而并非该抵押行为被撤销。因此，作出原抵押登记或主动撤销抵押登记的行政机关与债权人损失之间并不具有“直接因果关系”，该“直接因果关系”也可称为“直接利害关系”。因此。因果关系或利害关系的判断，应当作为行政机关办理行政赔偿类诉讼的重要突破口。