我国注册资本制度改革实践与建议

　　曾正宏 徐娟

　　我国在商事登记中对注册资本均采用大陆法系做法，实行注册资本实缴制度。香港地区的公司法则采用注册资本认缴制度。本文主要介绍现行注册资本制度并借鉴香港注册资本制度提出我国商事制度的改革建议与改革实现路径。

　　一、我国现行注册资本制度的主要内容

　　我国法律对商事主体注册资本的数额、出资方式、资本形式、出资时间、资本检验和出资公示等都有一套严格的规范。我国注册资本制度的主要内容包括以下几个方面：

　　（一）最低注册资本金数额。民法通则规定企业应当具有法律规定的必要的财产；公司法规定设立有限责任公司，股东出资应当达到法定资本最低限额。公司法第二十六条第二款规定有限责任公司注册资本的最低限额为人民币三万元；第八十一条第三款规定股份有限公司注册资本的最低限额为人民币五百万元。此外，公司法规定法律、行政法规对有限责任公司、股份有限公司注册资本的最低限额有较高规定的，从其规定。如商业银行法第十二条规定设立商业银行，应当符合本法规定的注册资本最低限额。设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币。国务院银行业监督管理机构根据审慎监管的要求可以调整注册资本最低限额，但不得少于前款规定的限额。

　　（二）资本缴交方式。我国法律既规定了实缴制也规定了认缴制。在实缴制方面，我国的金融证券企业如银行、保险公司、证券公司等的设立，法律规定注册资本为实缴资本，其中保险法还规定必须为货币出资。对于募集股份公司，公司法第八十一条规定股份有限公司采取募集方式设立的，注册资本为在公司登记机关登记的实收股本总额。但我国中外合资、合作和外商独资企业法则规定设立企业的注册资本是指在工商行政管理机关登记的投资方认缴的出资额之和。在认缴制方面，公司法第二十六条规定有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。我国认缴制有严格的比例和时间限制，公司法规定实行认缴制的公司，投资者首期出资不得低于注册资本的20%，也不得低于法定的注册资本最低限额，其余出资应当在公司成立后两年内缴足，投资公司可以在五年内缴足。

　　（三）出资形式和资本构成

　　出资形式主要是货币或者可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，但专门法律、行政法规也可以根据行业特点对投资者缴交的资本形式作出特别规定。公司法第二十七条规定股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。第二十八条规定股东以货币出资的，应当将货币出资足额存入有限责任公司在银行开设的账户；以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手续。此外，《中华人民共和国公司登记管理条例》对不能作为股东出资的非货币情况作了排除规定。股东不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。

　　资本构成包括资本形式和性质等构成比例。如公司法第二十七条规定全体股东的货币出资金额不得低于有限责任公司注册资本的百分之三十。如保险法第六十九条规定保险公司的注册资本必须为实缴货币资本。即货币资本比例为100%。

　　在我国还有股东出资比例的限制。中外合资经营企业法规定外资的投资比例不得低于25%。最早的中外合资经营企业法还规定外资的投资比例不得超过49%，保证中资51%的绝对控股地位。城镇集体所有制企业条例规定集体企业投资主体为两个或者两个以上的集体企业，劳动群众集体所有的财产应当占企业全部财产的比例，一般情况下应不低于51％。乡镇企业法规定乡镇企业中农村集体经济组织或者农民投资应当超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。

　　（四）注册资本检验

　　在我国公司法有关验资责任分三个层次，即股东的责任、验资机构责任和公司的责任。

　　第一，股东如实缴交责任。公司法第二十八条第二款和第三十一条规定股东不按照第二十八条第一款规定缴纳出资的，或者出资的非货币财产的实际价额显著低于公司章程所定价额的，除应当向公司足额缴纳外，还应当向已按期足额缴纳出资的股东承担违约责任；公司设立时的其他股东承担连带责任。同时在第二百和二百零一条中规定公司的发起人、股东虚假出资，未交付或者未按期交付作为出资的货币或者非货币财产，或者抽逃其出资的，由公司登记机关责令改正，处以虚假出资金额百分之五以上百分之十五以下的罚款。

　　第二，验资机构验资责任。公司法第二十九、九十条规定股东缴纳出资或者发行股份的股款缴足后，必须经依法设立的验资机构验资并出具证明。第二百零八条规定承担资产评估、验资或者验证的机构提供虚假材料，或者因过失提供有重大遗漏的报告、情节较重的，由公司登记机关没收违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，并可以由有关主管部门依法责令该机构停业、吊销直接责任人员的资格证书，吊销营业执照。承担资产评估、验资或者验证的机构因其出具的评估结果、验资或者验证证明不实，给公司债权人造成损失的，除能够证明自己没有过错的外，在其评估或者证明不实的金额范围内承担赔偿责任。

　　第三，公司资本证明责任。我国登记条例第二条第二款规定申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责，其中就包括对注册资本的缴交情况负责。有限责任公司成立后，应当向股东签发出资证明书，并备置股东名册。出资证明书应当载明下列事项：（一）公司名称；（二）公司成立日期；（三）公司注册资本；（四）股东的姓名或者名称、缴纳的出资额和出资日期；（五）出资证明书的编号和核发日期。备置股东名册应当记载下列事项：（一）股东的姓名或者名称及住所；（二）股东的出资额；（三）出资证明书编号。

　　二、我国注册资本制度的弊端

　　我国商事登记法律、行政法规对注册资本制度进行了详细规定，但任何法律规范过细则总有挂一漏万的情形，且容易僵化而难以适应不断变化的情势。同时，我国注册资本制度有的内容为我国所特有，甚至超越市场经济要求而走向市场经济规律的反面。从我国注册资本制度的实际分析，主要存在以下弊端。

　　（一）以注册资本投资者的身份分别制定商事主体设立的法律、行政法规不利于市场主体平等地位的落实。市场主体在平等基础上按照市场经济规律公平竞争，是市场经济的基本要求，世界贸易组织规则也把国民待遇原则和非歧视性原则作为基本原则，但是在我国现行法律制度中仍然把投资者身份、行业或者区域作为立法的基本标准，先后制定了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》、《中华人民共和国乡镇企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国外资企业法》等。在公司法中除了按照出资股份的形式分为有限责任公司和股份有限公司以外，公司法还规定了一人独资公司和国有独资公司两种形式，以投资者的身份进行规范。按照商事主体投资者的身份分别立法，规定不同的市场准入条件，并对不同类型的主体规定不同的设立条件、程序，甚至规定不同的支持、扶持和优惠措施，不利于市场主体在平等基础上公平竞争，也一定扭曲市场配置资源的基础作用。

　　（二）实收资本制不符合企业成长规律。一个企业在市场竞争情况下有其发展规律，犹如一个人不能一夜成熟长成金刚不坏之身一样，企业的发展有一个过程。我国法律要求投资者在企业设立之时，或者在设立两年或者五年内交足出资，而不是由投资者根据市场变化和企业发展的情况自主决定其出资时间，可能造成企业资金增长与企业成长不相匹配而导致资金沉淀，或者出现在股份制改造初期的股份公司获得大量资本后盲目扩张导致投资浪费甚至失败的情形，导致企业缺乏效益、生机和长远活力。在市场经济条件下资金作为资本在循环过程中要增值，只有在符合市场变化的情况下资本循环才有可能实现，否则，可能出现亏损。

　　（三）验资报告使投资者出资责任转移，导致责任不清。

　　无论世界上哪个国家，在商事主体登记中投资者都应当按照法律对自己认缴的出资额对内向公司及其他投资者或者股东承担出资责任，对外就认缴额未缴部分向债权人承担相应法律责任。我国法律也有类似的规定，同时还设定了注册会计师事务所验资报告制度，公司通过向注册会计师事务所交付验资服务费而取得信用担保，证明出资到位。登记机关以验资报告为依据在营业执照中注明公司注册资本金，为公司资本对外提供公示功能。在法理上说，注册会计师事务所出具的验资报告和登记机关颁发的营业执照都是法定文件，本身具有法律效力，成为证明投资者出资的最有效的法律文件。在实践中看，验资报告只能证明在验资当时公司资本到位情况，并不能及时反映公司资本变化全过程，更不能证明公司资本的变化情况。法律逻辑和社会现实的差距导致在法律的外衣下掩盖了许多真实情况甚至是非法现象。公司或者公司投资者（股东）在验资报告完成后随即抽逃注册资金，使法律规定的注册资本制度形同虚设；更有甚者，注册会计师事务所或者注册会计师伙同投资者（股东）、公司做假账，出具虚假验资报告。据有关部门人员推测，我国目前有90%以上的企业注册资本与实际不符。因实缴资本制度本身的缺陷，法律虽然缜密，但实收资本制并没有使资金落实到位，反而为虚假验资、虚假出资和抽逃资金推波助澜。

　　我国法律规定投资者的公司注册资本应当交由注册会计师验资，由注册会计师事务所出具验资报告，并将验资报告提交企业登记机关申请设立登记，其立法愿意是为实缴资本提供一道法律机制保障，对投资者出资的情况设立了投资者（股东）、公司、注册会计师事务所和登记机关四道关卡，多重保险。但由于投资者、公司、注册会计师事务所和登记机关的责任不清，法律规定的投资者的责任以验资费为对价向注册会计师事务所和注册会计师转移，拿人钱财替人消灾，有的会计师事务所或者注册会计师被金钱买走客观正义。同时，多头责任等于无责任，正如一个和尚担水喝、两个和尚抬水喝、三个和尚没水喝一样，在责任不清的情况下关卡越多、环节越复杂，责任越分散，大家负责就是大家都不负责，法律规范因罚不责众而虚化。

　　（四）营业执照标明的注册资本难以承受资金证明之重。营业执照是根据注册会计师事务所的验资报告而记载的投资者的出资额总和。如前述，注册会计师事务所的验资报告本来就是静态的，仅反映验资时间点上的资金状况，以此为根据的登记机关的营业执照标明的注册资本总额也不可能反映公司的资本动态。目前人们在经济交往和政府经济管理中往往以注册资本多少作为衡量公司实力，进行奖励、扶持等经济决策和管理决策的前提条件，已经超出了营业执照的功能，营业执照根本起不了资金证明作用。不论是人们的经济交往，还是政府的经济管理活动，不应当只看营业执照上标明的注册资本总额，更要看公司当时的实际资产和资产负债情况，要学会以近期资产评估报告替代营业执照上的注册资本公示，以银行不可撤销保函或者财产抵押、质押替代营业执照注册资本证明功能。只有这样，商事主体才能在经济交往中不致债权难收，不产生新的三角债；政府方能在经济管理中使决策更符合客观实际情况，否则，就会犯刻舟求剑的错误。

　　（五）公司注册资本最低限额功能有限。我国法律、行政法规规定注册资本最低限额，似乎是为了保证各行业企业能正常营业所必须的资金，但随着经济发展、通货膨胀，似乎最低注册资本金失去了它的意义。在上世纪八十年代，三万元对于广大老百姓来说是一个天文数字，但经过三十年的发展三万元已经办不了多少事。一个企业需要多少资金最终应当根据其经营规模和业务大小，由企业经营者自主决定。笔者在上世纪九十年代第一次去香港时听香港律师介绍在香港注册公司没有注册资本金限制，有钱者多多亦善，无钱者一元两元也可。注册资本并不真正反映公司实力，只表示股东对外就公司债的承担责任的多寡。注册资本金高，说明股东承担的责任大，注册资本少，说明股东承担的责任小。

　　三、深圳注册资本制度改革实践

　　2012年深圳开始了商事登记制度改革，对注册资本制度进行了改革，主要内容如下：

　　（一）取消公司最低资本限额，公司资本金由投资者自主决定，但国家法律、行政法规另有规定的除外。一是放开有限责任公司注册资本的最低限额，甚至允许投资者像香港一样兴办两元公司，但国家法律、行政法规对银行、保险等特殊行业的企业规定最低限额的，遵从特别规定。二是在登记方面，登记机关应当将投资者（股东）的投资份额和注册资本总额登记在商事主体登记簿上，并将公司的注册资本总额在营业执照上载明公示。

　　（二）建立资本认缴制度。主要内容为：一是投资者出资时间和条件，由公司章程或者投资协议约定；二是公司的投资者以自己的认缴额中未缴部分就公司债务对外承担清偿责任；三是公司投资者对自己的认缴额已履行出资义务的，对公司债务超过出资额的部分不承担清偿责任。

　　（三）有关股东出资情况的检验，由公司和股东负责。公司和其他股东应当检查股东的出资情况，并由公司在股东出资后向股东出具出资证明文件。股东虚假出资或者未按照合同、章程规定出资给第三人造成损害的，由全体股东对外向第三人承担连带责任。

　　（四）取消注册会计师事务所对股东出资的强制验资报告制度，使其工作由出资核验转移到日常资产审核或者审计方面，为相关经济活动适时提供真实、有效和合法的资产审计或者审核报告。

　　（五）改革资本公示制度。在主要内容方面，一是营业执照记载投资者资本认缴额，其总和作为注册资本总额；二是公司资本现实情况由公司年报披露，在商事登记信息平台公布。

　　为了保证改革措施与国家现行制度衔接好，深圳取得了全国人大常委会法工委、国家工商总局、国务院法制办支持和指导，特别是争取国家工商总局发文支持深圳商事登记改革措施，使深圳商事登记成果在实践中被全国认可和支持。同时正在落实实施《深圳经济特区商事登记制度改革若干规定》的各项资源，按照规定实现组织机构、人员、资金的重组。这是保障法规具体措施落实的关键。

　　四、完善我国注册资本制度的建议

　　一是政府要集中政府内部和研究机构的力量开展包括注册资本金制度在内的商事登记制度（以下统称商事登记制度）比较研究，借鉴其他国家和地区商事登记制度的经验，积极指导、支持地方开展商事登记制度改革试点工作，并及时总结广东省深圳、珠海和顺德等地商事登记试点的基本经验和教训，尽快在全国范围内取消注册资本最低限额和会计师检验出资制度，建立和完善注册资本认缴制，简化资本进入市场的环节，增强商事登记制度的可操作性和执行力，提高注册登记效率。

　　二是要按照市场经济的基本要求进行商事主体立法。目前我国处于市场经济体制建立和完善阶段，按照商事主体的资本、组织和责任等要素先后制定了公司法、合伙企业法、商业银行法、保险法、公司登记条例等法律和行政法规，今后有关商事主体的立法工作要继续坚持这一方向，按照市场经济的基本要求，尊重市场经济规律，改革股东出资制度、资本结构制度、出资责任制度等，完善商事主体法律体系。

　　完善商事主体法律体系，应当及时对现行商事法律进行清理、修改或者编纂。改变商事主体立法零乱、新旧法重叠现象，及时清理计划经济时代按照企业所有制性质制定的全民所有制工业企业法、乡镇企业、城镇集体所有制企业条例、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法和外资企业法等，并分别情况进行法律编纂、修改或者废止。在这方面的重点工作，应当集中在以下四个方面：第一，以公司法、合伙企业法为基础开展法律编纂，把三资企业法等符合市场经济规则的内容纳入相应的法律文件之中，消除法律之间的冲突与矛盾；第二，对全民所有制企业、集体所有制企业等进行规范、改革，使之符合公司或者合伙企业的要求，推进其现代化；第三，把对国有资产保护与全民所有制企业设立的立法区别开来，制定国有资产保护专项法律，并以此替代全民所有制工业企业法；第四，以物权法为基础构建对国有资产、集体资产、公民或者其他法人财产实行平等保护的法律平台。

　　三是创新公司资本信用监管制度。取消会计师验资报告后，要完善股东出资监督措施，落实公司和股东对股东出资的监督管理制度，要增大并落实企业财产状况报告责任和股东的出资责任制度；要在日常经营活动中引入市场机制，建立健全公司资本信用制度，结合商事登记改革进程创新票据制度和信用保证制度，由公司提供实际财产保证、注册会计师验资报告或者由金融机构出具不可撤销的信用证作为担保，证明公司资产、资本状况或者履行合同的经营能力，保障企业正常的经营秩序。通过上述改革，不但可以增强我国商事主体的资本信用，也可以防止或者减少过去“三角债”的发生。

　　四是加强注册资本制度改革的宣传，消除对注册资本认缴的误解，改变注册资本最低限额就是允许“皮包公司”存在的错误认识，使公司的注册资本与其经营发展规模相适应，指导或者引导商事主体在经济活动中主要通过核实公司实际资产或者要求提供履约担保保护自己的合法权益。

　　（作者单位：深圳市政府法制办公室、湖南警察学院）