丁明方
目 录
一、政府信息公开概述
（一）政府信息公开的概念和一般要求
（二）实施政府信息公开是国际普遍趋势
（三）实施政府信息公开是国家层面要求
（四）实施政府信息公开是现代法治政府的内在要求
二、地方政府推进政府信息公开的实践与经验
（一）深圳
1、制度建设
2、机构建设
3、具体实践
（1）市政府层面
（2）区政府层面
（二）其他地方
1、四川省
2、厦门市
3、浦东新区
三、地方政府推进政府信息公开存在的问题与对策
（一）问题
1、政府信息公开的法律体系尚不完善
2、政府信息公开的范围不明确
3、政府信息公开工作机构和人员设置薄弱
4、行政机关和工作人员观念落后，缺乏公开与服务意识
5、政府信息公开不便民
6、政府信息公开的监督和保障手段不足
（二）对策
1、进一步完善政府信息公开的法律体系
2、重新规定政府信息公开的范围
3、加强政府信息公开工作机构和人员设置
4、加强行政机关和工作人员对政府信息公开重要意义的认识
5、为社会公众申请政府信息提供便利条件
6、进一步建立和完善政府信息公开制度的监督和保障机制
一、政府信息公开概述
（一）政府信息公开的概念和一般要求
政府信息公开，是指行政机关或者法律、法规授权的具有公共事务职能的组织在行使国家行政管理职权过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众公开或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。
政府信息，一般是指行政机关在行政管理和提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。政府在管理活动中制作、搜集和存储了大量信息，这些信息具有明显的公共性特征，政府有义务向社会公开，各级政府部门应当依法在其职责范围内公开其政务活动与结果，允许用户按照法定程序，通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等方式利用各种公共信息资源，维护社会公众的知情权。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，政府提供的信息要全面、准确、及时。全面是对政府信息公开在范围上的要求，即行政机关应当依照《政府信息公开条例》的要求依法主动公开或者依申请公开可以公开的政府信息。准确是对政府信息公开在内容上的要求，行政机关不得公开虚假信息，应当通过各种手段对公开的政府信息进行核实、检验，避免因公布错误信息而损害社会公众利益，发现社会上传播虚假信息或者来源不明信息可能影响到社会稳定、扰乱社会管理秩序时，应当在其职权范围内发布准确的信息予以澄清。及时是对政府信息公开在时间上的要求，包括两个方面，一是信息公开及时，《政府信息公开条例》通过公开方式和公开时限两个方面保证了信息公开的及时性。在公开方式上，《条例》建立了政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式等多重公布方式，通过这些方式发布政府信息，能够保证信息公开的及时性；在公开时限上，《条例》主动公开和依申请公开的期限；二是信息更新及时，《政府信息公开条例》规定，行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。行政机关不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（二）实施政府信息公开是国际普遍趋势
行政公开是现代法治国家依法行政的一项基本原则。政府信息公开在西方国家已有很长的历史，在现代民主国家已普遍推行，政府信息公开已经成为现代法治国家的共识。
政府信息公开制度最早起源于西欧国家。瑞典是最早实行信息公开制度的国家，早在1766年制定的新宪法中就已经规定了政府公文公开的内容，要求经申请公开官方文件。法国在1789年通过的《人权宣言》中就提到公民有权向公务员索取行政文书的事项。日本从20世纪70年代就开始提出人民的知情权问题，并于1999年通过了《日本信息公开法》，对政府信息公开的理论基础、原则、主体、程序以及法律救济等相关环节做出了全面的规定。当代政府信息公开制度最为完善和最具有代表性的是美国的政府信息公开制度，主要由《联邦行政程序法》、《情报自由法》、《阳光下的联邦政府法》、《联邦咨询委员会法》和《隐私权法》等法律构成。1966年，美国制定了《信息自由法》，规定政府文件具有公共财产的性质，处可以不公开的九种情形外，政府文件都应公开。“美国在行政公开方面的立法比其他西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用。” 目前，世界上绝大多数国家都制定了信息公开立法，实施政府信息公开已成为国际普遍趋势。
（三）实施政府信息公开是国家层面要求
2000年以来，国家通过制定出台一系列法规文件，逐步在我国建立了政府信息公开的制度体系，政府信息公开已经成为各级行政机关普遍施行的行政义务。
1、《国务院全面推进依法行政实施纲要》（下称《纲要》）
2004年3月，国务院发布《纲要》，这是我国第一次以正式文件形式提出了政府信息公开要求。《纲要》明确提出，要加强行政公开，推进政府信息公开，处涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。政府提供的信息应当全面、准确、及时。对公开的信息，公众有权查阅，行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。
2、《政府信息公开条例》（下称《条例》）
2007年我国通过了《政府信息公开条例》，这是一部规范政府信息公开和利用行为、保障公民知情权的重要行政法规，是我国行政管理制度和管理方式具有里程碑意义的重大变革，标志着政府信息公开不再是一般性工作要求，而是一项法定的职责。《条例》全面规定了政府信息公开的主体、政府信息公开的要求和重点内容、政府信息公开的程序、对政府信息公开行为的监督检查等内容，这对确保人民群众的知情权、从制度上遏制和预防腐败、促进行政机关工作作风转变等都起到了积极的推动作用。
3、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（下称《决定》）
《决定》规定，市县政府及其部门要加强对政府信息公开条例的学习宣传，切实做好政府信息公开工作。要建立健全本机关政府信息公开工作制度，指定机构负责本机关政府信息公开的日常工作，理顺内部工作机制，明确职责权限。要抓紧清理本机关的政府信息，做好政府信息公开指南和公开目录的编制、修订工作。要健全政府信息公开的发布机制，加快政府网站信息的维护和更新，落实政府信息公开载体。要建立健全政府信息公开工作考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。要严格按照政府信息公开条例规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。
4、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（下称《意见》）
《意见》规定，行政机关要加大政府信息公开力度。认真贯彻实施政府信息公开条例，坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。加大主动公开力度，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。政府全部收支都要纳入预算管理，所有公共支出、基本建设支出、行政经费支出的预算和执行情况，以及政府性基金收支预算和中央国有资本经营预算等情况都要公开透明。政府信息公开要及时、准确、具体。对人民群众申请公开政府信息的，要依法在规定时限内予以答复，并做好相应服务工作。建立健全政府信息公开的监督和保障机制，定期对政府信息公开工作进行评议考核。依法妥善处理好信息公开与保守秘密的关系，对依法应当保密的，要切实做好保密工作。
（四）实施政府信息公开是法治政府的内在要求
自国务院《全面推进依法行政实施纲要》以及《行政许可法》实施以来，建设法治政府的理念在全社会已成为共识。法治政府就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治政府首先是有限政府、服务政府、透明政府、诚信政府、廉洁政府、责任政府，而要实现这些目标，就必须首先切实保障公民的知情权，实行政府信息公开制度。政府信息公开是对法治政府的最基本也是最起码的要求，也是实现法治政府的最有效的保证。法治政府以依法行政为己任，政府的一切行为都要纳入法治的轨道，不可逾越，否则就要承担相应的法律责任。为了保证政府依法行政，社会公众就有必要了解政府的行为，参政议政并对政府行为进行必要的监督，这就必须赋予社会公众以知情权。法治政府为了保障社会公众的知情权，应该依法公开自己的行为，使其具有较高的透明度，主动让社会公众了解政府的行为和履行职责的情况，接受社会公众的监督。没有政府信息公开，就不可能有真正意义上的现代法治政府。
二、地方政府推进政府信息公开的实践与经验
（一）深圳
深圳作为国家改革开放的窗口，多年来在各个领域致力于改革和创新探索。在政府信息公开方面，深圳从依法行政、建设法治政府的大局出发，通过各种制度措施推进政府信息公开的各项工作，保证政府信息公开目标的实现。以下从制度建设、机构建设、具体实践等几个方面对深圳推进政府信息公开的实践与经验展开阐述。
1、制度建设
为规范行政机关政府信息公开行为，保障社会公众依法获取政府信息，首先要建立健全政府信息公开制度，这是实现政府信息公开法治化的重要前提。国家于2007年出台了《政府信息公开条例》，对政府发布信息的程序和要求做出了比较全面的规定。但是，《条例》的有关规定是从全国整体的角度而提出的，规定的是政府信息公开的一般要求。深圳作为经济特区，经济和社会发展水平以及法治化程度相对较高，应当以更高的标准建立健全本市的政府信息公开制度，提升政府信息公开水平，提高政府工作透明度，为社会公众提供更好的信息服务。
建立健全政府信息公开制度是实现政府信息公开法治化的重要前提。近年来，深圳在推进政府信息公开过程中不断探索，结合深圳的实际情况制定了有关的制度。在立法方面，深圳于2003年12月发布了《深圳市行政机关政务公开暂行规定》，于2004年2月制定了《深圳市政府信息网上公开办法》（市政府令第130号）。为实施《深圳市政府信息网上公开办法》，2004年4月深圳市信息化办公室发布了《深圳市行政机关实施<深圳市政府信息网上公开办法>指导规则》，规定了信息化主管部门的职责、信息发布程序、时限要求、管理维护要求等内容。2006年8月，深圳市政府制定了《深圳市政府信息公开规定》，规定了政府信息公开的原则、内容、方式和程序、监督和救济、责任追究等内容。在制度实施方面，深圳市政府于2006年9月发布了《深圳市政府信息公开内容目录》（深府办[2006]167号），对各区政府和市政府各部门应当公开的信息内容、公开形式、公开时限进行了具体规定，其中区政府层面要求应当公布的内容包括政府领导、政府机构、政府文件、社会经济发展目标和规划、政府重点工作、政府为民办实事项目、政府提交人大及其常委会审议的报告及其他事项类别，市政府部门层面要求应当公布的内容包括机构职能类、规范性文件类、行政许可及其他审批类、便民服务类、财政经费类、工作动态类及其他事项类别。各有关单位应当根据情况的变化，及时更新信息公开内容。
建立健全政府信息公开工作的制度，不仅要求市政府要建立政府信息公开的制度，还要求市政府应当根据实际情况的发展变化不断完善健全该制度，保持制度的先进性。目前，深圳建立了比较完善的政府信息公开制度，但是制度的创新和完善也应当与时俱进，随着实践的发展和变化，深圳现有的政府信息公开制度需要不断进行完善。《深圳市政府信息公开规定》是在国家《政府信息公开条例》之前出台，其中的一些规定与国家《条例》想必显得保守和落后，需要结合新的形势进行修改完善。例如，在政府应当主动公开的信息范围方面，《政府信息公开条例》第9条规定行政机关应当主动公开的四类政府信息，但是《深圳市政府信息公开规定》只是规定了不得公开的五类政府信息，对政府应当主动公开的政府信息的范畴未作具体规定，这种规定是比较保守的。当然，《深圳市政府信息公开规定》通过另行制定《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市政府信息公开内容目录的通知》（深府办[2006]167号），详细规定了行政机关应当公开的政府信息范围，但是，深圳仍然应当在《深圳市政府信息公开规定》中以立法形式对政府应当主动公开的政府信息的范畴作出具体规定，这需要在以后的立法工作中逐步完善。
2、机构建设
机构和人员是推进政府信息公开工作的关键。国务院《政府信息公开条例》对承担政府信息公开的机构和人员只做了很原则性的规定，规定：各级各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。
深圳最早规定政府信息公开机构和人员的规定是2003年12月发布的《深圳市行政机关政务公开暂行规定》，其规定：市、区人民政府应当成立政务公开工作领导小组，统一协调涉及政务公开工作的有关事项，领导小组下设政务公开办公室，具体工作由办公厅（室）组织实施。其他行政机关应当分别成立政务公开工作领导小组，对政务公开工作负全面领导责任。市、区人民政府办公厅（室）负责组织和指导市、区政府工作部门和镇、街道的政务公开工作。
2006年《深圳市政府信息公开规定》规定，市、区人民政府办公厅（室）负责组织和指导市、区政府工作部门和街道的政府信息公开工作，各政府部门行政首长为本单位政府信息公开第一责任人。这一规定也是比较原则性的，没有具体规定各部门内设机构和专职人员承担政府信息公开工作的问题。
针对深圳存在的政府信息公开机构和人员力量薄弱的问题，深圳市2008年发布的《深圳市委深圳市人民政府关于制定和实施<深圳市法治政府建设指标体系（试行）的决定>》在“政府信息公开法治化”指标里规定，有机构负责政府信息公开的日常工作。这是要求市、区政府及其部门安排有相关机构，负责管理政府信息公开的日常工作。
实践中，负责政府信息公开日常工作的机构有两种形式：一种是专门性的管理机构，由政府编制机构正式发文成立，并配备了专门的人员编制，如有些地方成立的信息化管理的局级单位或者处级单位；一种是政府指定某个部门或者部门内部某个处室承担政府信息公开管理的职责，由政府编制机构在机构编制方案中赋予其政府信息公开的管理职能，依据该职能配备相应人员编制。
这里要求的“有机构”，依据《政府信息公开条例》和《深圳市政府信息公开规定》的规定，是要求市、区政府成立负责政府信息公开的主管部门，市、区政府各部门应当有机构负责政府信息公开的日常工作。该项要求对市、区政府及其部门在在机构形式方面的要求有所不同：
对于市、区政府，是要求成立专门性的管理机构，即负责政府信息公开的主管部门；对于市、区政府各部门，是要求各部门应当指定其内部某个处室承担政府信息公开管理的职责，负责政府信息公开的日常管理工作。
3、具体实践
（1）市政府层面
一，加强制度建设。市政府把制度建设作为政府信息公开工作的一项重要基础性工作来抓，结合实际制定了《深圳市“阳光工程”实施意见》、《深圳市政府信息公开规定》、《深圳市政府信息网上公开办法》、《深圳市人民政府重大决策公示暂行办法》、《深圳市行政听证办法》、《深圳市政府公众网站管理暂行办法》等制度，2009年9月出台了《深圳市人民政府新闻发布工作办法》，量化了新闻发布时限，改变了政府新闻发布随意性、被动性、无序性的局面，为推进新闻发布工作规范化、法制化、常规化，切实保障公民的知情权、参与权和监督权发挥了重要作用。2011年，市政府结合本市工作实际，积极研究完善政府信息公开工作考核办法、社会监督评议办法、工作过错责任追究等制度和规章，努力构建统一规范的政府信息公开工作制度体系。
二，规范行政机关政府信息公开行为的运作。市政府办公厅作为全市政府信息公开的主管部门，在国务院《条例》出台后，编印了我市政府信息公开统一参考文本，包括《政府信息公开指南参考样本》、《政府信息公开目录参考样本》、《政府信息公开参考流程》、《政府信息公开标准文书样本》等四个参考文本，要求各行政机关整合内设机构和下属单位的公开信息，统一信息类目编排、信息索取码编制，并及时在政府门户网站、部门网站以及其他载体上公开。
三，注重沟通协调。加强沟通协调，有利于行政机关之间情况互通、信息共享、优势互补，形成做好政府信息公开工作的合力，共同推动政府信息公开工作依法、有序、规范开展。市政府组织一些行政机关积极主动进行沟通协调，充分发挥各自职能作用，如市人事局、普法办与行政服务大厅管理办加强配合，共同推动行政机关公务员《条例》培训工作；市监察局主动与行政服务大厅管理办协调，共同推动政府信息公开的检查督促工作；市法制办积极协助行政服务大厅管理办推动政府信息公开的依法行政工作；市信息办协调有关部门，共同推动网上政府信息公开工作。
四，注重典型案例分析。做好典型案例分析，对行政机关开展政府信息公开申请工作有着普遍的指导意义。市政府政府信息公开主管部门按照申请内容、申请对象、申请方式等进行分类分析，并有针对性地采取相应的应对措施，对敏感性较强、影响较大的申请，提请市政府副秘书长召集市政府办公厅、法制办、行政服务大厅管理办相关人员研究，制订解决方案。对取消政府信息相关收费后人员经费的解决办法，由行政服务大厅管理办提出处理意见,报市政务公开领导小组审批同意后，转市编制、财政部门办理。对申请人反映个别行政机关政府信息公开申请答复不规范，大厅管理办利用有关会议，对行政机关提出明确要求，强调公开申请的答复必须严格执行国务院《条例》规定，强调规范运作。
五，重点推动财政预算公开工作。财政预算公开是公开工作中关注度较高的热点问题。立足打造“阳光财政”，市政府按照财政部的统一部署，不断加强财政资金信息公开，研究起草《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》，积极筹备第一批市政府直属单位基层财政支出预算公开工作。认真开展机关工作人员实名信息公开，将34个市政府直属机关的工作人员姓名、职位、级别等信息在政府网站上公开，方便市民办事和监督机关工作人员，提高了政府工作透明度。
六，优化便民利民措施。市政府高度重视政府网站在政府信息公开的重要作用，力求通过行政权力网上运行、政府信息网上公开、行政活动网上可视、行政权力行使网上监控，有效地消除政府与公众之间的信息不对称。目前，全市所有行政审批部门均在本部门门户网站提供了行政审批事项公开、申请表格下载、在线咨询、在线查询办理状态和在线投诉功能，尽最大可能方便公众。一些政府部门还不断探索政府信息公开方式，如市科工贸信委、规划国土委实行的委领导网上对话制度，市文体旅游局在门户网站设立的政府信息公开工作公众满意度即时评价系统等，都为与公众沟通联系架设了桥梁。市地税局创新开发的税收知识网络游戏通过网络互动，使公众在游戏中学习和巩固税收知识，更是国内首次以Flash游戏的方式宣传和普及税收知识的大胆尝试，得到了国家税务总局的肯定和推广。2007年4月以来，已超过460万人次浏览该游戏页面，其中，2009年达190万人次，游戏网址被全国多个税务部门网站链接。
（2）区政府层面
以下以宝安区政府为实例，对深圳市区政府层面推进政府信息公开的具体实践和经验展开阐述。
一，建立工作机构，加强组织领导。2008年区政府制定了《宝安区政府信息公开工作实施方案》，成立了区政府信息公开工作领导小组，并将办公室设在区政府法制办，具体负责全区政府信息公开工作。《实施方案》要求各个街道、部门确定了本单位政府信息公开工作分管领导和具体工作人员，迅速组建了一支覆盖全区各54个单位，人数达108人的政府信息公开工作队伍。领导小组办公室还专门组织了政府信息公开工作培训，大大提升工作人员的业务水平。
二，规范公开行为，深化公开内容。区信息公开办对照市相关文件的要求，根据区直部门和街道的工作内容，组织编印了《深圳市宝安区政府信息公开指南、目录》（上、下两册）和《深圳市宝安区公用事业单位信息》，制作了政府信息公开目录、指南、流程图、申请文书的参考文本，充分发挥组织协调作用，对于各个单位报送的拟公开信息内容及时组织工作人员进行审核把关，在依法办理区政府依申请公开事项的同时，指导、督促各个部门办理依申请公开事项；实施了《加快电子政务建设构建阳光政府工作方案》，形成了比较完善的网上审批、网上执法反馈、网上公共服务、网上公共资源交易和网上监督系统，实现行政审批项目在网上申请和查询结果，组织编印了全区21个部门的权力行使指南，有效推动了政府权力的阳光运行。
三，强化监督考核，建立长效机制。一方面，将区政府门户网站的网上政务公开内容纳入市政府信息公开电子监察系统监测范围。市监察局实行政务公开电子监察月度综合测评，对区政府网站公开信息的完整性、及时性、准确性、便民性、互动性及公众满意度等六个方面进行实时监测，测评结果直接导入市政府绩效电子评估系统；另一方面，区政府切实履行政府信息公开指导、监督职责，通过区政府信息公开电子监察系统对各街道、各部门网站实时监测，并把政府信息公开作为法治政府建设考评和政府绩效评估的一项重要指标，与考评结果直接挂钩，最大限度发挥监督、促进作用，促进全区政府信息公开工作常态化、规范化。
（二）其他地方
1、四川省
一，细化信息公开保密审查制度。四川省政府2008年9月出台了《信息公开保密审查办法》，对政府信息公开保密审查的原则、程序、责任等问题予以了明确。《审查办法》规定，政府信息公开保密审查工作遵循“谁提供、谁审核、谁负责”的原则。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但经权利人（第三人）同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。在该办法中，公开政府信息的保密审查程序首次得到明确。未建立健全保密审查机制或公开不应当公开的政府信息的行政机关，主要负责人将依法被追究责任。
二，信息公开引入社会监督。四川省政府2008年9月出台了《社会监督评议制度（试行）》，旨在建立健全行政监督与群众监督相结合、内部评议与社会评议相结合的政府信息公开监督评议机制，首次明确了六个方面的监督评议内容，重点看是否落实，是否全面、及时、准确，是否规范、便民等。社会监督评议包括代表监督评议、媒体监督评议和社会监督员评议三种方式。社会监督员人选从社会各界选聘。根据规定，社会监督员除参加政府信息公开重大问题、重要工作的调查和研究外，还将参与到政府信息公开考核工作中。监督评议结果分为满意、基本满意、不满意、不了解四个档次。监督评议结果将作为被评议部门、单位政府信息公开考核的重要依据。
2、厦门市
一，推进立法制定过程的公开透明方面的信息公开。厦门市法制局认真做好立法建议征求公开、立法审查阶段公开、立法公布阶段公开工作。立法建议通过《厦门日报》或厦门政府网站等媒体向社会公开征求建议；立法审查公开主要开展以下工作：（1）对于内容直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的规章或法规草案，都在《厦门日报》或厦门政府网站等媒体登载，公开向社会征求意见。公民、法人和其他组织可以在规定的期限内向厦门市法制局提出意见。（2）规章或法规草案内容直接涉及公民、法人和其他组织切身利益，起草单位在起草过程中未向社会公开征求意见也未举行听证会的，或在审查阶段发现新问题需要听证的，由厦门市法制局组织听证会，并向社会公开。立法公布阶段公开主要包括：厦门市政府规章公布后及时在《厦门市人民政府公报》、《厦门日报》和厦门政府网站登载，并由厦门市政府或指定部门召开新闻发布会。在《厦门市人民政府公报》上登载的规章文本为标准文本。
二，重点抓好行政权力运行公开方面的信息公开。厦门市法制局会同市效能办，推进各区政务、厦门市直各执法单位将各部门已制定的自由裁量适用规则和裁量基准向社会公布，具体包括已制定的行政处罚、行政许可、行政征收等行政执法裁量基准，公开载体以各区政府、市直各部门门户网站为主。厦门市法制局将根据全市规范行政裁量权工作推进情况，同步督促落实裁量基准公开工作，并配合做好监督、检查和考核工作。
三，施行政府信息公开责任追究。2011年11月，厦门出台了《厦门市政府信息公开责任追究办法》，对政府信息公开加以规范,不公开或不及时公开政府信息等多种不合规定情形，行政机关及其工作人员将被追究责任。《办法》规定,行政机关及其工作人员不依法履行政府信息公开义务，未按照规定的公开范围和期限主动公开政府信息，以及不及时更新本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息的，将被追究过错责任。政府信息公开工作被追究责任的情形还有：对要求提供政府信息的申请，无正当理由不受理或拖延办理，或者对应当提供的政府信息不提供及提供虚假政府信息的；未建立健全政府信息发布保密审查机制，不履行保密审查义务的，或者违反政府信息公开工作程序以及政府信息发布协调制度，公开不应当公开的政府信息的。
3、浦东新区
一，优化公开服务质量。为方便公众查阅政府信息，浦东区政府进一步对政府门户网站政府信息公开专栏的导航功能进行了优化，在原有信息目录设置的基础上，增设按照具体实务和信息类别进行分类的实务性导航目录，突出实用性和易用性，方便查询和获取；开发了规范性文件检索系统，将区政府、政府部门和镇政府发布的规范性文件纳入数据库动态管理，并进行定期清理，主动向全社会公开，接受群众监督。各政府部门努力提高服务质量，区政府在原有档案馆、图书馆查阅点的基础上，在办事事项及人员量大的市民中心增设查阅点；区建交委针对申请量多、地域广的情况增设受理窗口，共设置了4个政府信息公开受理点，方便公众申请。浦东区政府着力打造的优质服务赢得了社会的普遍好评。
二，推进财政信息公开。财政信息公开是社会关注的热点，浦东新区围绕社会关注热点，为推进财政信息公开，制定了《关于进一步做好浦东新区财政信息公开工作的指导意见》，推进各区级预算主管部门的财政信息公开。《指导意见》明确了财政信息公开“依法公开”、“稳步推进”、“真实有效”三原则，规定了财政信息公开的主要内容，具体包括预算管理体制、预算分配政策、预算编制程序等预算管理制度，以及预算收支安排、预算执行、预算调整、决算、财政专项资金、政府采购等各类信息，在此基础上，重点公开政府预算、部门预算、预算执行、财政转移支付、财政专项资金、政府采购等内容；《指导意见》还建立健全了披露制度，充分利用政府门户网站、政府公告、新闻媒体、档案馆等途径，拓宽公开渠道，强化了公开责任制订财政信息公开工作考核办法，落实责任，加强考核，确保财政信息公开工作顺利开展。
三、地方政府推进政府信息公开存在的问题与对策
（一）问题
1、政府信息公开的法律体系尚不完善
目前，我国关于政府信息公开的中央层面法律是《政府信息公开条例》。《条例》的出台具有划时代的历史意义，是政府的又一次自我革命行动，彰显了中国建立透明政府和服务型政府的决心，从这个意义上讲，《条例》完全可以视作中国政府走向民主、透明、法治的又一个里程碑。但是，《条例》从出台之日起便存在先天不足之处：
一，《条例》本身的效力位阶较低。作为现代民主社会的一项基本制度，有关政府信息公开制度的立法在法律形式和法律效力应当以基本法律的方式予以规定。我国《条例》虽然初步实现了政府信息公开中公民的平等保护和国家的法制统一，但由于其在效力位阶属于行政法规，低于法律的效力。这就使得《条例》不能对《保守国家秘密法》、《档案法》等上位法中的不合理规定及时作出修改，还依然受其限制。
二，《条例》价值理念把握不准。《条例》关于政府信息公开的理念可以集中体现为“以公开为原则，以不公开为例外”，但社会普遍认为，《条例》无论是从文字、逻辑还是从精神、发展阶段等方面看，都没有确立以公开为原则、以不公开为例外的政府信息公开原则。这一理念的缺失进一步使政府信息公开的范围受到局限。
三，《条例》诸多条款规定过于原则抽象。《条例》一共38个条文，根本不能对一些重要制度做出可操作性的规定，对一些基本概念的界定也不严谨。首先，对于政府信息公开保密审查制度、政府信息公开发布协调机制、政府信息公开工作考核制度、社会评议制度等重要制度，《条例》只有原则性的规定，并要求行政机关自行建立健全相关制度。这就导致行政机关的裁量权过大，使得行政机关在实践中很少真正建立起完善的上述制度。其次，对政府信息公开操作范式缺乏统一的规定。实践中，政府信息公开指南和目录的编制、工作流程的细化、程序性文书设计都没有统一规范，没有标准模本可供参照。最后，对政府信息公开制度的一些基础概念界定不明。例如，对于“政府信息”这一概念的界定就相当模糊，这就使得“政府信息”是否包括行政机关的过程性信息、内部性信息等没有明确的规定，再如，《条例》第十三条规定，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要……申请获取相关政府信息”。对于何为“与自身生产、生活、科研等特殊需要相关”以及申请人如何证明所申请的信息“与自身生产、生活、科研等特殊需要相关”，《条例》未做出细化规定，给行政机关留下大量自由裁量的空间，并往往以此为据，驳回申请人的请求。
四，政府信息公开不宜由政府立法。从世界各国信息公开的立法来看，由国会立法规范政府信息公开是各国通例。目前，世界上有近70个国家出台了政府信息公开的专门法律，都是由国会（或人大）制定的，因为它们是立法机关、权力机关，是对行政机关的行为进行监督的，而国务院、地方政府是行政机关、执法机关，是全国人大、地方人大的执行机关。《条例》本来是规范政府行为的，自己给自己定规则，一方面，不符合权力制衡的原则，另一方面，难免手下留情，无法避免走形式主义的嫌疑。因此，由各级人大立法制定政府信息公开的立法才符合常理，符合世界立法潮流。
2、政府信息公开的范围不明确
《条例》规定了政府信息的主动公开和依申请公开两类范围，但是这两类公开范围的界定都不明确，给一些政府部门故意不公开信息留下了空间。
一，主动公开的信息范围不明确。《条例》对主动公开范围的规定采用概括式和列举式两种方式，首先用概括式规定了行政机关对于“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”等四类政府信息要主动公开，但对其中哪些事项涉及相对人的切身利益，哪些事项需要社会公众广泛知晓或者参与等，都没有一个明确的标准，也缺乏一个相应机构来确定这些标准。此外，《条例》列举了县级以上人民政府及其部门等各级行政机关主动公开的信息范围，其中，有的列举事项是具体明确的，具有较强的可操作性，但有些事项过于笼统，如城乡建设和管理的重大事项、社会公益事业建设的情况等等，这就给政府部门留下较大的自由裁量空间，使政府所公开的信息难免具有较强的倾向性和选择性，在一定程度上为政府不公开信息提供便利。
二，依申请公开的信息范围过于原则。《条例》规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门申请获取相关政府信息。这里的自身生产、生活、科研等特殊需要缺乏判断标准，实践中可能导致申请政府信息公开的行政相对人被拒之于门外。此外，《条例》规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，这个规定也是非常不明确的。如果对于何为国家机密没有一个较为明确的判断标准，就必然容易造成行政机关滥用行政裁量权，将国家机密扩大化，并以此为理由拒绝公开政府信息。
3、政府信息公开工作机构和人员设置薄弱
当前，政府信息公开工作不力的一个很重要原因就是政府信息公开工作机构和人员设置薄弱。在组织机构设置方面，国务院《条例》要求指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作，但实践中这一规定的落实情况并不理想。首先，政府信息公开机构设置不严肃、不统一。政府信息公开工作机构在设置上裁量性过大，没有统一归口管理，专职化机构很少，机构务虚性强，多数把职责归于现有机构，但并不增加编制。其次，政府信息公开专职工作人员太少。多数信息公开工作人员属兼职，只能分配较少的精力用于此项工作，很难做到尽职承担政府信息公开职能，工作人员的素质也很难全面适应政府信息公开的要求。再次，政府信息公开培训工作滞后。目前，培训对象多局限于专门从事信息公开的少量人员，对一般行政公务人员较少涉及，培训内容主要集中于公开目录和公开指南的编制技术，对政府信息的各种制度规范有所忽略。因此，机关工作人员在技术层面上对政府信息公开的制度内容、操作程序不能准确理解、不能熟悉操作，很大程度上降低了政府信息公开工作的质量。
4、行政机关和工作人员观念落后，缺乏公开与服务意识
行政机关中的某些工作人员还存在着较为严重的官本位思想，把公民视为被管理者，视行政服务为恩赐而不是行政机关的义务、责任，不仅使得政府信息公开制度流于形式，更是严重损害了政府在公众中的威信。另外，某些行政机关在执行中央政府有关政府信息公开政策的力度不够，目前还有许多政府机关根本就没有主抓政府信息公开的工作机构，有些政府机关设立政府信息公开工作机构的目的也只是为了应付上级检查，这种工作机构多是临时性的，由于是临时性的机构，再加上各个部门本身的工作比较繁忙，这些临时指任工作人员根本无暇顾及政府信息公开的事情。因此，许多政府虽然有政府信息公开工作机构，但有不少是形同虚设，并没有真正发挥其应有的作用。行政机关和工作人员观念落后，导致政府信息公开制度难以落到实处，更谈不上进一步完善。
5、政府信息公开不便民
《全面推进依法行政实施纲要》强调：行政机关应当公开政府信息，对公开的政府信息，公众有权查阅，行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。《加强法治政府建设的意见》强调：要坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。《政府信息公开条例》第一条开宗明义地规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”上述规定中体现出的服务便民原则，具有中国特色和当代行政法治特色。但在实践中，社会公众申请信息公开并不方便。当下，网络媒介已经成为政府公开和社会公众申请信息最主要和最便捷的平台和渠道，但是，一些行政机关并没有利用网站很好的为政府信息公开工作服务，而是做一些形式主义工作。根据中国软件评测中心2010年进行的中国政府网站绩效评估测试结果，2010年政府网站建设总体水平有所提升，但与服务型政府建设要求、公众实际需求相比，仍有不小提升空间，政府网站存在的问题主要“用户想要的没有”、“提供的服务不实用”、“提供的服务不好用”。实践中，一些行政机关政府网站长时间不更新，处于“休眠”状态，有的网站对公众提出的咨询不理不睬，违背了《政府信息公开条例》要求的便民原则。
6、政府信息公开的监督和保障手段不足
监督和保障手段是政府信息公开制度的重要环节，是保证行政机关认真履行职责、及时快速公开政府信息的有效措施。虽然《政府信息公开条例》的第四章对政府信息公开的监督和保障手段作了规定，但是还存在着缺陷和不足之处。例如，《条例》规定公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，但是《条例》对行政机关处理举报的程序未作规定，以致实践中容易造成调查机关的拖延和不作为；又如，《条例》也未对行政机关应公开而没有公开政府信息的行为做出具体惩罚的规定，这也容易造成行政机关的不作为。
此外，实践中还存在政府信息公开司法救济乏力的问题。现实中的许多政府信息公开案件中，有的法院往往以“不符合起诉条件”为由驳回起诉，甚至以“无先例可循”不予立案或不作任何裁定。例如，北京市民朱祥福向镇政府申请关于拆迁安置的信息，得到“信息不存在”的答复后，便提起诉讼。海淀区人民法院竟然引用《条例》第33款第一款的规定“公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开主管部门举报”，裁定不予受理。 而第二款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵害其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第33条赋予行政相对人举报、申请行政复议和提起诉讼的权利，从法条规定来看，三种途径应当是选择性的，并不存在前置性的救济方式。如果按照法院的解释，我们的政府信息公开争议几乎陷入了一个无法救济的困境。
（二）对策
1、进一步完善政府信息公开的法律体系
一，将《政府信息公开条例》上升到法律层面，制定《政府信息公开法》。《政府信息公开条例》只是国务院公布的行政法规，并不是一部代表国家意志的法律。如果能够直接制定《政府信息公开法》，首先在效力上要高于行政法规，也更具权威性；其次，法律所能调整的范围更广，不仅仅是国家行政机关，而是包括所有的国家机关，不仅如此，还可以规定诸如政府机关故意不提供政府信息需承担败诉的诉讼费用这样的诉讼制度安排；再次，以法律的形式明确赋予申请人信息权或者知情权，可以协调《政府信息公开法》与《保守国家秘密法》等其他法律的关系，减少法律适用中的矛盾和冲突；最后，就制裁措施而言，法律可以规定对国家工作人员各种形式的制裁，甚至包括刑事责任，从而有利于政府信息公开制度的推行。可见，要从根本上解决政府信息公开问题，必须要制定一部统一的《政府信息公开法》。
二，进一步细化《条例》中一些过于原则性条款，对存在争议的规定予以明确。例如，对于社会公众申请政府信息应当基于自身生产、生活、科研等特殊需要，对于何谓“自身生产、生活、科研等特殊需要”、具体包括什么情形应当予以明确，否则很容易成为行政机关不予公开政府信息的借口。
三，地方政府信息公开立法由地方人大制定地方法规。政府信息公开立法是规范政府自身行为的，由政府立法对自身行为予以规范和约束，这不仅从逻辑上无法解释的通，而且也无法体现人民对政府行为的监督。由人大立法对政府公开信息的行为予以规范，才符合常理，符合世界各国立法潮流。
2、重新规定政府信息公开的范围
关于政府信息公开的范围，《条例》确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的理念，但是在实际条文当中并不能真正体现出这一理念。目前，世界各国关于信息公开所贯彻的理念也是“以公开为原则，以不公开为例外”，按照这一理念，立法只需要对不可以公开的情形予以明确，除此之外的情形都是可以公开的，立法并不需要具体列举应当公开的情形。依照这样的理念，我国政府信息公开的立法应当只需要对不得公开的情形予以列举，除此之外的信息应该都是可以公开的。事实上，对于政府应当公开的信息是无法列举穷尽的，《条例》现有的列举情形必然存在诸多漏掉的情形，这样的立法规定既不符合世界立法大潮，不符合“以公开为原则，以不公开为例外”的理念，也反映了立法者在政府信息公开方面不彻底、妥协的立法意图。
3、加强政府信息公开工作机构和人员设置
各级行政机关应当设置专门的承担政府信息公开工作的管理机构和专职工作人员，由政府编制部门配置专门的机构和人员编制，充实行政机关承担政府信息公开工作的机构和人员力量；或者政府指定某个部门或者部门内部某个处室承担政府信息公开管理的职责，由政府编制机构在机构编制方案中赋予其政府信息公开的管理职能，依据该职能配备相应人员编制。在当前社会公众权利意识日益高涨、政府信息申请量成年增长的情况下，有专门的机构和充足的人员承担政府信息公开工作，是做好政府信息公开工作的关键所在。
4、加强行政机关和工作人员对政府信息公开重要意义的认识
我国政府机关中的某些工作人员官本位思想严重，法制观念淡薄，工作中缺乏服务意识。政府机关中的工作人员应该改变这种观念，深刻意识到政府信息公开是民主政治一个不可或缺的环节，政府机关有公开信息的义务，政府信息公开应该以“公开为原则，不公开是例外”。各级政府及其工作人员都要从巩固党的执政地位、维护国家政权、保证国家长治久安的高度，从忠实履行全心全意为人民服务的根本宗旨、密切政府同人民群众联系的高度，从建立和完善社会主义市场经济体制、保障改革开放和现代化建设顺利进行的高度，来认识推行政府信息公开制度的重要性和紧迫性，要切实转变政府信息为政府专有的观念，树立政府信息公开是公民知情权、参与权、信息权体现的观念。
5、为社会公众申请政府信息提供便利条件
政府信息公开不仅是要让社会公众能够获得政府信息，也要强调向公众提供方便快捷的信息获取方式，尽量减少公众在获取政府信息时的障碍，节省公众获取政府信息的时间，提高信息获取的效率。只有实现政府信息公共获取的便捷性，才能够真正确保政府信息公开服务的效率，从而更好地满足社会公众对政府信息的需求。
一，政府机关应制作依申请公开的政府信息目录，详细告知社会公众能够依申请获得的政府信息内容、载体形式和生成时间等情况，从而减少社会公众在申请获取政府信息时的盲目性。例如，英国政府就要求每个政府机构都应在其网站上设立信息资产登记目录(IAR)，该目录包括英国政府所有的信息资源,尤其是未公布的信息，如数据库、旧文件、最新的电子版文件、统计数据、研究报告等。为了便于公众查询和获取政府信息，英国皇家文书局于1999年3月开通了专门inforoute网站(www.inforoute.hmso.gov.uk)，用以向公众提供政府信息资产目录。任何人都可登录该网站获知某个政府机构拥有哪些信息、该信息是否适用以及获取信息的方法。
二，要尽量减少对申请获取政府信息时的各种限制条件，在申请方式上应不拘泥形式，电话、电子邮件、传真等方式也应得到法律认可，政府部门要接受各种形式的口头申请和书面申请。在申请数量上，只要是在可公开范围内的政府信息，对于社会公众一次性申请获取信息的数量应不予限制。在申请费用上，应不考虑信息内容和信息使用目的，只收取一定的成本费用，而且要在全国范围内统一信息公开的成本费收费项目、收费标准、收费管理规定以及减免信息公开成本费用的条件，控制各地政府机关的自由裁量权，为社会公众申请获取政府信息提供最大的便利。
三，要明确政府机关在社会公众申请获取政府信息时的协助义务，为社会公众提供一定的引导服务。具体来说，政府机关应以生动和易于接受的形式对申请获取信息的具体程序与手续作详细说明，要耐心解答，细心服务，协助公众填写表格和办理手续，对于申请中出现的各种问题要及时通知当事人。例如日本政府在全国设立了51个信息公开综合服务所，用以向公众解释信息公开申请权制度，提供各机构信息公开窗口的地址，并帮助公众在线检索政府文件管理簿中所列的政府文件。
四，政府机关一方面应建立政府信息登记制度，对现有的信息进行科学的整理、分类,编制政府信息目录，从而确保政府机关工作人员在公众申请获取政府信息时，能及时地检索和找到该信息并提供给申请人。另一方面要开设专门的工作窗口和政府信息提供机构，成立信息审查委员会，安排和配备专门工作人员，负责受理社会公众的申请事宜，从而提高受理工作的效率，尽量缩短申请手续办理的时间，为社会公众在申请获取政府信息时提供最大的方便。
6、进一步建立和完善政府信息公开制度的监督和保障机制
针对当前我国政府信息公开制度的监督和保障手段存在的缺陷和不足，有必要采取有效的措施进一步建立和完善监督和保障机制。
一，建立政府信息公开的责任监督制度。要设立政府信息公开监督机构，对政府的信息公开情况进行定期或不定期的检查；在政府内部开展评议活动，听取其工作人员对政府信息公开工作的意见；通过举办民主议政日活动渠道，广泛倾听社会各界的意见；设立政府信息公开投诉电话和信箱，及时查处违法或不当行为，并向投诉人通报处理情况。
二是建立政府信息公开评价体系。对各地区各部门政府信息公开的情况进行考核和评估，对一些地方和部门在政府信息公开方面的先进经验予以表扬和推广。信息公开评价体系的建立需要把行政机关的信息公开的开展情况与对行政机关的考核结合起来，并纳入领导人政绩考核的一部分，同时公民的评价也应作为考核内容的一项，以推进信息的公开。
三是要明确政府信息义务主体的行政责任和法律责任。义务主体的违法或不当公开行为给公民知情权造成损害的，由有关部门依法给予行政处分，情节严重构成犯罪的，要依法追究刑事责任。要具体落实政府信息公开的责任人，防止“集体负责”而导致实际上无人负责情况的出现。
（作者单位：深圳市法制研究所 ）
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