关于《深圳市人民政府关于规划和自然资源行政职权调整的决定》的政策解读

　　一、此次立法的背景是什么？

　　2016年11月，市政府出台《关于印发全面深化规划国土体制机制改革方案的通知》（深府函〔2016〕259号，以下简称《通知》），明确了规划国土体制机制改革的重点任务和事权调整内容，为了给调整事项提供法定依据支撑，市政府于2017年8月12日发布了《深圳市人民政府关于深化规划国土体制机制改革的决定》（市政府令第298号，以下简称《决定》）。《决定》实施两年来，出现了一些新情况、新问题:一是审批职权的局部调整。目前，土地整备留用地占用国有储备地不超过3000平方米的审批权交由区政府行使，改变了《决定》“涉及占用国有储备地均由市政府批准”的规定。另外，省审批系统对于农转用实施方案的审批流程作了改革，为了提高审批效率，原由市政府行使的所有分批次建设项目的农转用实施方案审批权调整至区政府行使，这改变了《决定》“市政府审批的建设用地，农转用实施方案由市政府批准”的规定。二是机构改革。2018年，国家、省、市为调整机构设置和职能配备，加快转变政府职能，启动了新一轮机构改革工作，改革后由市规划和自然资源部门履行全民所有土地、矿产、森林、水、海洋等自然资源所有者职责。三是优化营商环境改革。目前国家正深入推进优化营商环境改革，要求改革政务服务，缩减审批层级，提高审批效率，降低制度性成本，因此，有必要将直接面向基层、由基层管理更为便捷的审批事项，进一步交由区政府承担。为顺应改革形势，落实审批职权调整的工作部署，市司法局会同市规划和自然资源局启动了《决定》的修改程序，形成《深圳市人民政府关于规划和自然资源行政职权调整的决定》（以下简称《规资决定》）。

　　二、农转用实施方案的审批职权有什么新的调整？

　　强区放权后我市仍有部分建设项目用地需报市政府审批，其所涉农转用实施方案也同步报市政府审批，审批程序为：市规划和自然资源部门派出机构初审—市规划和自然资源部门审查组卷—市政府审批。2018年9月，省国土资源厅印发了《广东省国土资源厅关于运行新版广东省国土资源建设用地审批系统的通知》（粤国土资利用函〔2018〕2528号），按照省审批系统设定的程序，前述项目所涉农转用实施方案审批流程中需增加一个区政府审核的环节。增加审核环节一方面会导致市级层面审批农转用实施方案的程序复杂化、审批时间延长；另一方面因各区进度不一，会存在报批次数增加、项目零散的问题。因此，《规资决定》以深化“放管服”改革和“90改革”为导向，提出除国家和省级单独选址建设项目的农用地和未利用地转用外，分批次建设项目的农转用实施方案由市政府调整至区政府审批，即区政府审批后直接下发批复，流程为：市规划和自然资源部门派出机构组卷—区级政府审批—下发批复。

　　三、建设用地审批职权有什么新的调整？

　　《决定》仅规定了招拍挂供应方案（商品住宅及市政府另有规定除外）、以划拨或协议方式供应建设用地方案（在国有储备地上安排的留用地、征返地以及搬迁安置用地，市投市建项目除外）三类土地供应方式的审批权由市政府调整至区政府行使。但在实施过程中，从解决实际问题出发，相关管理思路也在不断调整优化，如，土地整备留用土地占用国有储备地不超过3000平方米的供地方案由区政府审批；又如，居住用地（不含通过城市更新、棚户区改造方式出让的居住用地）以及以划拨或者协议方式供应的只租不售的创新型产业用房和科研项目用地等用地类型宜作为市政府保留职权。为此，《规资决定》规定市政府保留七种类型的土地供应方案审批职权：一是居住用地（不含通过城市更新、棚户区改造方式出让的居住用地）审批，二是作价出资用地审批，三是市投市建项目用地审批，四是以划拨或者协议方式供应的只租不售的创新型产业用房和科研项目用地审批，五是未完善征（转）地补偿手续用地流转方案审批，六是置换用地审批，七是占用国有储备土地总面积3000平方米及以上的留用土地、征地返还用地、安置房用地审批。除此之外的土地供应方案审批由区政府负责。

　　四、土地批后监管的职责如何划分？

　　根据《通知》、《决定》以及市政府关于强区放权后土地批后监管（含闲置土地处置）权责分工的有关要求，强区放权后所有用地的批后监管（含闲置土地处置）均由区政府负责。但在实施过程中，批后监管的内涵与外延不清晰，不便于各区操作执行。为进一步明确各区土地批后监管职责，《规资决定》规定，区政府负责辖区内市、区政府审批的建设用地批后监管，包括建设用地开工竣工管理，闲置土地的调查认定和处置，征缴地价款及利息、滞纳金，土地动态监测与监管，以及市政府决定的其他事项。

　　五、职权调整后各方的责任是什么？

　　《规资决定》按照权责一致的原则，进一步细化了操作规范，明确区政府及其职能部门具体办理承接职权的行政复议、诉讼、信访及信息公开等事宜，并承担相应的行政责任。属于委托事项的，委托方应当配合被委托方做好行政复议、诉讼等工作。法律责任则按照授权与委托性质的不同依法执行。

　　此外，《规资决定》进一步明确了市规划和自然资源部门在体制机制改革中的具体职责，一是市规划和自然资源部门应当加强对承接部门的业务指导和培训，密切跟踪调整事项实施情况，通过日常检查、随机抽查等方式加强对调整实施事项的监管。二是所涉及的调整事项，属于委托事项的，市规划和自然资源部门应当完善权责清单，与承接部门签订委托协议并及时将委托事项向社会公告。三是由市规划和自然资源部门刻制业务专用章和法律事务专用章，使用办法由市规划和自然资源部门另行制定。

　　六、市规划和自然资源部门派出机构的行政主体地位如何界定？

　　《规资决定》结合新《行政诉讼法》、司法机关意见以及新一轮机构改革后市规划和自然资源部门的最新管理职责，将派出机构的行政主体地位表述为：“市规划和自然资源部门派出机构以自己名义行使辖区内属于规划和自然资源部门管理的国土空间规划、土地、海洋、渔业、林业、测绘、地名、地质环境及矿产资源的行政许可、行政确认等行政管理职权和测绘、地名、地质环境及矿产资源的行政处罚、行政检查等行政执法职权。”如此，语义更为清楚明确，避免产生歧义。