关于《深圳市人民政府立法工作规程（试行）》的政策解读

　　《深圳市人民政府立法工作规程（试行）》（以下简称《规程》）经2019年2月14日市政府六届一百五十九次常务会议审议通过，4月13日公布，自2019年6月1日起施行。

　　一、制定《深圳市人民政府立法工作规程（试行）》的必要性

　　2010年4月29日，市政府制定《深圳市人民政府制定规章和拟定法规草案程序规定》（以下简称市政府218号令），对规范市政府立法工作，保证立法质量发挥了积极作用。党的十八大以来，依法治国、法治政府建设上升到了新的高度，科学民主立法有新的更高要求。比如，2014年，党的十八届四中全会的决定（以下统称《四中全会决定》）提出，要加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序；明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。2016年，《法治政府建设实施纲要（2015--2020）》（以下简称《实施纲要》）进一步提出，要完善政府立法体制机制，严格落实立法法规定，完善行政法规、规章制定程序，健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制，推进政府立法精细化。此外，2015年，《立法法》经过重大修改，将原来较大的市立法权改为设区的市立法权，规范了科学民主立法程序，增加了暂时调整和暂停实施等内容。市政府218号令已经不能完全适应新形势和新要求，立法程序需要重新设计和细化。

　　二、《深圳市人民政府立法工作规程（试行）》起草的思路

　　（一）落实国家有关要求。一是落实《四中全会决定》、《实施纲要》等文件有关政府立法的新要求，健全法规规章的立项、起草、审查、审议、公布、解释、清理、后评估及档案管理制度。二是与修改后的《立法法》相衔接，对《立法法》新提出的科学民主立法等要求，建立相应的配套规定。

　　（二）立足深圳实际。一是围绕我市同时拥有经济特区立法权和设区的市立法权的实际，对制定经济特区法规、深圳市法规、市政府规章的程序及要求予以规定。二是立足于解决我市政府立法过程中的突出问题，起草《规程》。三是总结我市多年来推进科学、民主立法的一些成熟经验和做法，并通过《规程》予以固定。

　　（三）参考国家及其他省市的经验。结合我市实际，参考国务院《规章制定程序条例》、《广东省人民代表大会常务委员会立法技术与工作程序规范（试行）》，以及浙江省、黑龙江省、重庆市、宁波市等省市有关政府立法程序规定的经验，起草《规程》。

　　（四）先试行再完善。考虑到立法工作的程序仍需要在实践中不断总结经验和做法予以改进和完善，制定《规程》难以一步到位，先试行实施一段时间再通过修改出台正式的立法规程。

　　三、关于年度立法工作计划

　　《规程》关于年度立法工作计划，一是建立立法工作计划项目分类制度，即根据立法实际工作情况，将年度立法工作计划项目分为当年提交审议项目（一类项目）、预备项目（二类项目）和调研项目（三类项目）；二是规定立法工作计划审议程序。《规程》对立法工作计划审议程序作了原则规定，市政府立法工作机构每年十一月底前向市政府报送立法工作计划草案；市政府审议立法工作计划草案前，按规定开展立法协商。立法工作计划草案由市政府常务会议或者全体会议审议。三是建立立法工作计划调整程序，立法责任起草单位不能按时完成任务的，应当及时提出调整立法工作计划的建议，报市政府决定。

　　四、关于法规规章集中起草

　　为贯彻落实《四中全会决定》关于“重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”的重要精神，《规程》规定，重要的行政管理法规规章、立法工作计划确定由市政府立法工作机构负责起草的法规规章、主管部门不明确或者涉及多个主管部门的法规规章以及市政府交办的或者其他需要由市政府立法工作机构组织起草的法规规章，由市政府立法工作机构会同相关单位开展集中起草工作。

　　五、关于法规规章审查

　　《规程》一是明确法制审查的流程。结合立法审查的实际情况，《规程》规定法制审查的流程主要包括初步审查、征求意见、集体审查三个方面；对于涉及社会公众切身利益、有重大意见分歧、规定行政处罚或行政强制措施等情形的法规规章，还应当召开听证会进行审查。

　　二是明确法制审查的权限。为解决起草阶段立法质量参差不齐的问题，《规程》规定市政府立法工作机构，发现送审材料欠缺的可以要求补正；市政府立法工作机构在初步审查中发现送审稿存在重大问题的，可以要求责任起草单位修改完善后重新报送；遇到因上位法出台等导致没有立法必要性等情况时，市政府立法工作机构可以决定终止审查。

　　六、关于立法公众参与

　　《规程》非常重视立法的公众参与。《规程》规定责任起草单位在起草阶段，对企业切身利益或权利义务有重大影响的，应当充分听取有代表性企业和行业协会商会的意见；就重大制度设计、立法重点内容充分听取有关部门、行政管理相对人、其他利害关系人和社会公众的意见；对专业性较强的内容，可以组织专家开展咨询论证。《规程》规定在审查阶段，除书面征求意见和网站公开征求意见外，还规定利用政务微博、微信公众号等新媒体公开征求社会意见。除涉及落实上位法要求修改没有创设新内容、情况紧急需要迅速立法、不涉及减损公民权利且不增加公民义务等情形的法规规章外，所有法规规章送审稿在法制审查阶段都应当公开征求社会公众意见。《规程》在普通立法听证程序之外，设立了简易听证程序，即对涉及专业技术性问题或规范事项较为紧迫需要迅速立法的，可以组织召开简易听证会，简易听证可以采用互联网线上听证、微信听证、邀请听证等多种方式进行简易听证。

　　七、关于审议前协调

　　鉴于部门之间职责联动甚至交叉，相关部门对于法规规章内容往往存在不同意见，需要加强协调。为进一步推进政府立法工作精细化，《规程》规定了三个层面的协调。一是责任起草单位协调。在立法起草阶段，相关单位对起草文本存在重大意见分歧的，责任起草单位应当主动商议弥合分歧。二是市政府立法工作机构协调。在法制审查阶段，相关单位对审查文本存在重大意见分歧的，市政府立法工作机构应当进行协调。三是市政府审议前协调。经责任起草单位、市政府立法工作机构协调后，相关单位对有关文本仍存在重大分歧的，由市政府进行协调。