《福田区政府投资项目设计—采购—施工（EPC）工程总承包管理办法（试行）》政策解读

　　一、《EPC管理办法》出台的背景和意义是什么？

　　我国早在2003年发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003 〕30号文）中就从市场培育的角度对推行工程总承包的重要性和必要性作出了说明。2017年国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），明确提出加快推行工程总承包的要求，尤其是政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。但到目前为止，国家和地方都尚未形成围绕EPC工程总承包的完整规范的制度设计。 

　　为完善政府投资管理体制，促进政府投资项目工程设计—采购—施工（EPC）一体化，切实提高政府投资总承包项目的建设管理水平和投资效益，当前亟需规范EPC工程总承包管理制度设计，在适用范围、实施流程、管理模式等方面对EPC工程总承包管理制度要素做出明确规定，充分发挥EPC工程总承包的制度绩效。 

　　基于实践需求和国家的最新规定，特制定《福田区政府投资项目EPC工程总承包管理办法（试行）》（以下简称《EPC管理办法》），其旨在规范EPC总承包的实施流程的同时，引导EPC总承包市场的良性发展。 

　　二、《EPC管理办法》针对的主要问题是什么？

　　《EPC管理办法》的制定主要针对福田区政府投资项目实行EPC工程总承包过程中存在的核心问题，主要体现在以下三方面： 

　　（一）设计失控导致政府投资项目“三超”问题严重； 

　　（二）缺乏合理的合同机制导致权责不清、激励约束失衡； 

　　（三）工程总承包市场发展尚不成熟，尚未建立起符合工程总承包发展要求的组织结构和项目管理体系。 

　　为解决上述问题，结合国家最新政策要求和福田区在当前发展阶段下的具体情况，通过编制《EPC管理办法》，优化福田区政府投资项目EPC工程总承包管理体制机制，提升政府投资项目的建设管理水平和投资效益。 

　　三、《EPC管理办法》制定的主要原则和设计思路是什么？ 

　　《EPC管理办法》制定的主要原则是在对实践经验进行总结分析的基础上，坚持问题导向、制度创新，力求务实有效。 

　　《EPC管理办法》的设计思路可概括为两个方面：一方面对EPC总承包制度做出规范化、体系化的说明，以解决“从无到有”的制度建设问题；另一方面引导EPC总承包制度的发展方向，培育相关市场主体，发展以设计采购施工一体化的组织结构，以充分发挥EPC总承包制度绩效。 

　　四、《EPC管理办法》的主要结构是什么？ 

　　《EPC管理办法》分为“总则”、“适用范围及相应要求”、“发包与合同订立”、“职责分工”、“实施流程”、“法律责任”、“附则”七个章节，共四十一条。 

　　五、《EPC管理办法》制定的主要依据是什么？

　　除了结合国内外最新的政府投资项目管理实践之外，《EPC管理办法》还主要参考了以下政策法规及相关文件。 

　　1、《中华人民共和国政府采购法》 

　　2、《中华人民共和国招标投标法》 

　　3、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号） 

　　4、《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号） 

　　5、《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003 〕30号文） 

　　6、《建筑业企业资质标准》（建市[2014]159号） 

　　7、《公路工程设计施工总承包管理办法》（交通运输部令2015年第10号） 

　　8、《EPC工程总承包招标工作指导规则（试行）》（深建市场〔2016〕16号） 

　　9、《深圳市人民政府印发关于建设工程招标投标改革若干规定的通知》（深府〔2015〕73号） 

　　10、《上海市工程总承包试点项目管理办法》（沪建建管〔2016〕1151号） 

　　11、《住房城乡建设部关于印发<建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法>的通知》（建质〔2014〕124号） 

　　12、《关于推行上海市住宅工程质量潜在缺陷保险的试行意见》（沪建交联〔2012〕1062号） 

　　13、《上海市城乡建设和交通委员会<关于推进建设工程风险管理制度试点工作的指导意见>》(沪建交联〔2006〕307号) 

　　14、《福田区政府投资项目优化审批流程若干措施（试行）》（福府办〔2017〕2号） 

　　（二）其他参考文件 

　　1、《福田区政府投资建设项目代建单位预选库管理实施细则》（深福发改〔2017〕403 号） 

　　2、《福田区政府投资代建项目工程质量潜在缺陷保险实施细则》（深福发改〔2017〕389号） 

　　六、《EPC管理办法》是如何起草的，经历了何种过程？

　　《EPC管理办法》在起草过程中，主要完成了如下四个阶段的工作： 

　　一是梳理了国内外EPC工程总承包制度模式并对相关概念进行了系统阐述。对比分析了FIDIC银皮书合同条件、欧美和中国香港等地的EPC工程总承包制度相关法律法规及相关合同范本要点，充分吸收了国内外先进经验，召开了多次内部研讨会。 

　　二是梳理了国内外EPC工程总承包制度的运行现状并对当前实践中出现的关键症结问题进行了分析概括，结合福田区EPC工程总承包典型案例，系统总结制度设计要点、积极探索制度规范路径。 

　　三是赴深圳市福田区实地调研。对设计单位、施工企业、房地产企业、路政环水等相关企事业单位，对住建局、教育局、环水局、城管部门等相关实施部门，对区委区政府、发改局、审计局、建工局等相关管理部门分别进行了调研访谈，召开了多场座谈会，并向相关领导进行了主题汇报。 

　　四是按照福田区相关领导同志的指示精神，不断修改完善政策文件，并多次征求相关部门意见，形成《EPC管理办法》。 

　　七、《EPC管理办法》制定过程中参考了哪些地方实践经验？

　　2016年深圳市住房和建设局印发的《EPC工程总承包招标工作指导规则（试行）》（深建市场〔2016〕16号）对EPC总承包在政府投资项目中的应用进行了有益的探索。浙江、广西、湖北、四川等地在近两年来内结合地区发展情况也先后对工程总承包进行了制度性探索，出台了相应的指导性规定。福田区此次制定的《EPC管理办法》，是在参考、总结已有地方实践经验基础上做出的制度创新，坚持问题导向、力求务实有效。 

　　八、《EPC管理办法》的内容要点是什么？

　　《EPC管理办法》的内容要点可以概括为以下七个方面。 

　　第一，《EPC管理办法》明确了EPC总承包的适用范围； 

　　第二，总承包项目中引入潜在缺陷质量责任保险； 

　　第三，明确总承包项目的在不同情况下的实施流程和合同计价模式； 

　　第四，明确提出以设计采购施工一体化的发展要求，引导市场良性发展； 

　　第五，规范总承包合同内容，明确发包单位、总承包单位及保险单位的主要职责； 

　　第六，设置“法律责任”章节，明确总承包项目中发包单位、总承包单位的法律责任。 

　　九、《EPC管理办法》的亮点和创新点是什么？

　　《EPC管理办法》在总结和吸收EPC总承包的国内外理论和实践经验的基础上，形成了具有福田特色的EPC总承包制度设计。《EPC管理办法》的亮点和创新点具体包括以下五点： 

　　第一，明确EPC总承包制的适用范围和EPC总承包单位的介入节点； 

　　第二，引入覆盖缺陷责任期的履约担保机制； 

　　第三，引入“建筑工程质量潜在缺陷保险制度”，创新质量监督机制、保障质量维修责任； 

　　第四，完善总承包合同治理体系，优化合同计价体系，厘清各方权责，实现投资管控和质量效率的多重保障； 

　　最后，确立以设计采购施工一体化的EPC总承包发展要求，引导市场良性发展。 

　　十、《EPC管理办法》中对于“EPC工程总承包”的定义是什么？

　　《EPC管理办法》本办法所称设计－采购－施工（EPC）工程总承包（简称：总承包），是指发包单位与总承包单位签定总承包合同，把建设项目的设计、采购、施工和调试服务工作全部委托给工程总承包商负责组织实施，发包单位只负责建设项目整体、原则、目标的管理和控制。设计、采购和施工的组织实施采用统一策划、组织、指挥、协调和全过程控制。 

　　根据工作范围、分包模式等情况的不同，EPC工程总承包可能存在多种变种。但无论何种情况下，总承包单位都应对整个建设项目全面责任。 

　　十一、什么样的政府投资工程项目可被纳入《EPC管理办法》的规范范围？

　　针对EPC工程总承包在实践中经常出现适用范围模糊不清、发包随意性较大的问题，《EPC管理办法》从正面清单和负面清单两个方面对EPC总承包的适用范围作出了规定，要求发包单位遵照项目特点科学决策。《EPC管理办法》规定，EPC工程总承包制度原则上适用于建设标准和项目需求较明确的总投资额3000万元以上的政府投资项目，包括：新建改扩建学校、保障性安居房等房建工程，供水、供电、供气等市政工程。在负面清单方面，对个性化要求较高、情况较复杂以致建设需求和标准存在较多变数的项目明确规定不宜采用EPC工程总承包，具体例如纪念性建筑、文体场馆、绿化等工程项目。 

　　十二、《EPC管理办法》如何管控工程质量？

　　《EPC管理办法》引入建筑工程潜在质量缺陷保险，建立了“保险单位+工程质量安全风险管理机构”的双控制度，以管控工程质量、保障维修责任履行、规范保险单位的主要职责。保险单位由发包单位从保险单位预选库中抽签选取并签订合同，工程质量安全风险管理机构由保险单位采购并签订合同。工程质量安全风险管理机构从总承包正式实施之日起开始参与，对总承包项目全过程进行监督检查和风险管理，并形成检查报告。竣工验收完成后，保险期内发生保险责任范围内的质量问题时，委托单位直接向保险单位报案，保险单位按照合同约定理赔。 

　　对于建筑工程潜在质量缺陷保险的市场供给存在短暂性缺口的项目，仍沿用建设监理制度负责工程质量的管控。 

　　十三、EPC工程总承包单位在什么阶段介入工程项目，其计价模式又是如何？ 

　　《EPC管理办法》中规定总承包项目的介入时点分为两种情况，一是设计方案达到初步设计深度，二是设计方案达到方案设计深度，三是对建设周期有紧急要求但尚未达到方案设计深度就要发包的情况。对于前者而言，《EPC管理办法》明确可以采用固定总价合同或固定单价合同，具体方式按经区政府相关会议审定后的总承包方案执行；对于后者而言，《EPC管理办法》规定该项目须报区政府批准方可开展，但应明确采取设计方案招标的方式发包，同时总承包合同采用下浮率报价、批复总概算作为上限价的结算方式，合同结算价按照投标下浮率执行。 

　　十四、《EPC管理办法》如何选择优质EPC总承包单位？

　　《EPC管理办法》设立了EPC总承包单位条件要求，以实现EPC总承包单位的优选、培育工程总承包市场。由发包单位对投标企业的资质能力、人员力量、工程业绩、履约评价、社会信誉、工程质量、安全管理、遵纪守法、诚实守信、办公场地等情况进行综合考核，从中优选出的一批能够承担总承包项目的企业组成。 

　　十五、EPC总承包单位往往不是单一主体而是联合体，《EPC管理办法》对此做出了如何规定，以规范并引导市场发展？

　　《EPC管理办法》在制定过程中，本着“兼顾市场发展现状并发挥制度引导作用”的原则，支持勘察、设计、施工、房地产开发等企业通过联合经营、并购重组等方式开展总承包业务，以培育壮大总承包单位综合实力。为保证联合体切实履行EPC总承包单位的相关职责，《EPC管理办法》明确要求“联合协议”要体现利益共享、风险共担的基本原则，明确各方的工作分工和职责，并就总承包合同约定的事项承担连带责任。 

　　十六、《EPC管理办法》如何体现对于市场良性发展的引导作用？

　　为引导市场发展，《EPC管理办法》明确提出以设计采购施工一体化的发展要求。《EPC管理办法》提出了支持勘察、设计、施工、房地产开发等企业通过联合经营、并购重组等方式开展总承包业务，培育壮大总承包单位综合实力。这既有利于推进我国工程总承包市场的快速发展，同时又能通过提高准入门槛引导市场的发展方向、实现又快又好发展。另外，《EPC管理办法》还规定总承包项目的首席责任人应推荐具有同类项目丰富经验的专业工程师，由此进一步明确以设计采购施工一体化的市场导向。 

　　十七、《EPC管理办法》为何不纳入EPCO的相关规定？ 

　　EPC作为项目工程总承包，其重心是项目的设计、采购和施工，而EPCO又多包含了项目的运营。作为业主方来说，EPCO的好处是可以通过项目运营反过来制约或控制EPC阶段的工程质量。但对于政府投资项目来说，受限于财政约束，这一目的很可能难以实现。在现行体系下，项目运营一般只能以政府购买服务的形式完成，且2017年财政部最新发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）明确规定政府购买服务的范围不能包括建设工程。事实上，EPCO更适合在PPP的制度规范下运行，因此EPCO类项目宜采用PPP模式。 

　　十八、《EPC管理办法》是否有其他配套办法，以支撑其落地？ 

　　《EPC管理办法》作为规范EPC总承包制的制度设计，其在适用范围、管控机制、实施流程、责权划分等方面做出了明确规定，但并未对具体的合同细节做出说明。因此，在制定《EPC管理办法》的同时，主管单位还同时制定了《福田区EPC工程总承包项目合同指南》，以支撑该管理办法的落地。 

　　十九、《EPC管理办法》制定后，如何推行以保证其实施绩效？ 

　　《EPC管理办法》制定后，拟开展以下四方面工作，以发挥其制度绩效。 

　　首先，审议《EPC管理办法》，审议通过后以区政府办公室文件发文，公开方式为“主动公开”。 

　　再者，推动发包单位积极申报第一批EPC工程总承包项目，审议通过后，请发包单位加快启动。 

　　最后，适时启动《EPC管理办法》施行的评估工作，以对未来的制度改革提供政策参考。