关于《坪山区突发事件应急预案管理办法》的政策解读

　　一、背景依据

　　一是2017年是坪山区的行政元年，行政区成立以后对于区政府包括各部门依法行政、规范管理和高效运作提出了更高的要求。二是2016年印发的《关于印发深圳市突发事件应急预案管理办法的通知（修订版）》第九部分附则中明确规定：各区人民政府（新区管委会）、市有关部门和单位可结合实际，制定本办法的实施细则。

　　二、解决的问题

　　此次修编《坪山区突发事件应急预案管理办法》（以下简称管理办法），主要是为了解决我区当前应急预案编制、管理和实施过程中存在的问题，进一步优化全区应急预案体系和提高应急预案实用性。

　　三、主要内容

　　《管理办法》分为总则、分类和内容、预案编制、审批备案和公布、应急演练、评估和修订、培训和宣传教育、组织保障、附则等九个部分。

　　应急预案按照制定主体划分，可分为区政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。预案构成种类应根据经济社会发展形势及实际工作需要和情况变化及时完善。

　　区政府及其部门应急预案由区政府及其部门或派出机构制定，包括区总体应急预案、区专项应急预案、区部门应急预案等。

　　区总体应急预案，侧重规定突发事件应对的基本原则、组织体系、运行机制，以及应急保障的总体安排等，明确相关部门及负责人的职责和任务。

　　区专项和部门应急预案，侧重明确突发事件的组织指挥机制、风险评估、监测预警、信息报送、应急处置措施、信息公开、队伍物资保障及调动程序、涉及单位和街道职责等内容，重点规范区级层面应对行动，体现应急处置的主体职能。

　　街道专项和部门应急预案，侧重明确突发事件的组织指挥机制、预警信息传播、组织先期处置和自救互救、信息收集报送、人员临时疏散安置等内容，重点规范街道层面应对行动，体现先期处置特点。

　　针对重要基础设施、生命线工程等重要目标保护的专项和部门应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报送、应急处置和紧急恢复等内容。

　　针对重大活动保障制定的专项和部门应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报送、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。

　　针对为突发事件应对工作提供队伍、物资、装备、资金等资源保障的专项和部门应急预案，侧重明确组织指挥机制、资源布局、不同种类和级别突发事件发生后的资源调用程序等内容。

　　单位和基层组织应急预案由机关、企业、事业单位、社会团体和居委会等法人和基层组织制定。根据实际需要，侧重明确应急响应责任人、风险隐患监测、信息报送、预警响应、应急响应和善后处置、人员安全疏散撤离和临时安置、调用或请求援助的应急资源情况及如何实施等，体现自救互救、信息报送和先期处置特点。

　　辖区内大型企业集团可以根据相关标准规范和实际工作需要，参照国际惯例，依据有关法律、法规、规章，建立本集团应急预案体系。

　　四、目标任务

　　（一）规范应急预案的分类和内容。本次修订按照制定主体将应急预案划分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类，将政府及其部门应急预案分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案等3类，充分考虑了政府及其部门与单位和基层组织在应急工作中的分工明显不同。同时，为避免“上下一般粗”、体系性重复问题，从三个方面细化了预案内容界定：一是根据预案的不同种类界定应急预案的具体内容，对政府总体预案、专项和部门预案，以及单位和基层组织应急预案各自应规范的内容都做出了详细规定。二是根据预案的不同层级界定区、街道专项和部门预案的具体内容。三是根据预案的不同任务界定有关应急预案的具体内容，如基础设施、生命线工程等重要目标物保护、重大活动保障等专项和部门应急预案。

　　（二）完善预案编制程序。新的《管理办法》在总结近年来应急预案体系建设实践经验、吸收最新理论成果、参考相关规章制度，规范了应急预案的编制、审批、备案、公布和修订程序，有助于进一步提高应急预案的针对性、实用性和可操作性。一是补充完善应急预案编制规划外的专项应急预案、驻区企业应急预案的编制要求，保证尽可能覆盖本行政区域可能发生的各类突发事件，不留空白，又能促进应急预案之间的衔接，形成体系。二是针对部分基层应急预案可操作性不强，主要原因就在于没有对本地区、本单位的风险进行评估，为充分掌握第一时间可调用的应急队伍、装备、物资等应急资源状况，避免预案内容过于原则、无法操作。本次修订要求应急预案的编制需在这两项工作的基础上进行，有较强的针对性。三是明确了应急预案编制的八项要求，明确了应急预案编制过程中征求意见的形式、时间等。

　　（三）完善应急预案持续改进机制。新《管理办法》对应急预案的修订提出了明确要求，从多个角度推动建立应急预案的持续改进机制。一是通过应急演练修订应急预案。实践证明，演练对检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制有重要作用。要求根据实际情况采取不同方式，组织开展应急演练，并对演练的频率提出了明确要求。近年来，一些单位还积极推广“双盲”演练（不预告时间、不预告地点）等，高标准、严要求，及时发现预案中存在的问题，进而改进完善应急预案。二是要求通过建立定期评估制度和广纳意见修订应急预案。依据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十二条规定，应急预案编制单位通过总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，进一步完善应急预案，有利于实现应急预案的动态优化。三是明确了应急预案的评估时间、修订时间，同时补充完善应急预案及时修订的7种情形。

　　（四）强化应急预案组织保障。目前，仍有部分部门、单位和基层组织对应急预案编制工作存在敷衍应付现象，没有列入重要议事日程，没有给予必要的“人、财、物、信息”支持，导致事发后惊慌失措、手忙脚乱。为解决这方面的问题，新修订的《管理办法》要求各级政府及其有关部门要对本辖区、本行业、本领域应急预案管理工作加强指导和监督。一是将应急预案规划、编制、审批、发布、演练、修订、培训、宣传教育等工作所需经费纳入预算统筹安排，保障应急预案顺利、及时编制、修订。二是将应急预案管理工作纳入本政府绩效考核中的应急管理方面考核内容，加大相关责任追究力度。三是鼓励使用应急平台进行预案管理，推进应急预案向移动终端延伸，争取在最短时间内查询和调用相关应急预案。

　　五、编制应急预案基础性工作

　　国务院办公厅《突发事件应急预案管理办法》第十五条明确要求，编制应急预案应当在开展风险评估和应急资源调查的基础上进行。

　　风险评估是针对突发事件特点，识别事件的危害因素，分析事件可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度，提出控制风险、治理隐患的措施。简而言之，就是“识别因素、分析后果、评估危害、提出措施”。

　　应急资源调查是全面调查本地区、本部门、本单位第一时间可调用的应急队伍、装备、物资、场所等应急资源状况和合作区域内可请求援助的应急资源状况，必要时对本地居民应急资源情况进行调查，为制定应急响应措施提供依据。

　　加强风险评估和应急资源调查是当前国内外加强应急管理的发展趋势。这样做，既能为编制应急预案提供依据，又能确保应急响应时资源调度有序有效。实际工作中，个别单位编制预案时没有对本地区、本单位的风险进行评估，没有做应急资源调查，无法掌握第一时间可调用的应急队伍、装备、物资、场所等应急资源状况，造成应急预案内容过于原则、可操作性不强。因此，风险评估和应急资源调查必不可少，我们鼓励委托第三方专业机构开展相关工作。

　　六、《管理办法》对应急演练的要求

　　实践证明，应急演练对检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制有重要作用。《管理办法》对应急演练频次有明确的规定，明确指出专项应急预案和部门应急预案原则上至少每年组织1次应急演练、单位和基层组织应急预案至少每年开展1次、大型活动应急预案应当在活动举办前至少开展1次、驻区企业应急预案须按国家级行业有关规定组织开展应急演练。

　　《管理办法》还规定了各相关单位应该对应急演练进行评估。评估主要内容包括：一是演练的执行情况；二是应急预案的合理性和可操作性；三是指挥协调和应急联动情况；四是救援人员的处置情况；五是演练所用设备装备的适用性；六是演练目标的实现情况；七是对完善预案、应急准备、应急机制、应急措施等方面的意见和建议。我们鼓励委托第三方专业机构开展演练评估。