关于《龙岗区未定级不可移动文物管理办法（修订版）》配套文件的政策解读

　　为落实上级关于文物工作的相关改革精神和《深圳市龙岗区人民政府关于进一步加强龙岗区文物工作的实施意见》的工作要求，在2015年龙岗区文化广电旅游体育局印发的《龙岗区未定级不可移动文物管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法（试行）》”）的6份配套文件的基础上，基于《管理办法（试行）》的全面修编，2018年4月，区文化广电旅游体育局对配套文件进行了同步修订，并完成了向相关单位三轮征求意见和两轮社会公示工作。

　　2019年11月19日，《龙岗区未定级不可移动文物管理办法（修订版）》（以下简称“《管理办法（修订版）》”）由龙岗区政府正式印发。经局党组会议同意，《管理办法（修订版）》的配套文件现由我局印发，修编背景及主要内容解读如下：

　　一、修编背景

　　《管理办法（试行）》为2015年2月印发，有效期三年，于2018年2月失效，我局于2015年印发的《龙岗区未定级不可移动文物活化利用实施细则》、《龙岗区未定级不可移动文物工作联席会议工作制度》、《龙岗区未定级不可移动文物保护工程管理实施细则》、《龙岗区未定级不可移动文物保护与活化利用导则指引》、《龙岗区未定级不可移动文物专家委员会工作制度》和《龙岗区未定级不可移动文物保护与活化利用专家委员会名单》共6套文件随之失效。

　　为落实《深圳市龙岗区人民政府关于进一步加强龙岗区文物工作的实施意见》的工作要求，进一步加强对我区未定级不可移动文物的保护和管理工作，在基于我区相关工作实践情况，并结合近年关于文物保护与合理利用的案例的调研，我局于2018年4月启动了修编工作，历经一年多的努力，经多轮的专家研究探讨与各相关职能单位的沟通，完成了《管理办法（修订版）》及其配套5个文件的修编，并已完成了向相关单位三轮的征求意见和两轮社会公示工作，以促进我区未定级不可移动文物管理制度建设，促推未定级不可移动文物保护与合理利用示范项目的快速落地。

　　二、总体框架

　　《管理办法（修订版）》以及5个配套文件是在《管理办法（试行）》与原6个配套文件的基础上，结合本区文物保护管理工作实践，与近年关于不可移动文物保护与和利用案例调研而潜心修编的。结合《管理办法（试行）》实际实践，又基于我局将统一制定管控指引研究，故删除了原6个配套文件中的《龙岗区未定级不可移动文物保护与活化利用导则指引》。

　　《管理办法（修订版）》的5个配套文件包括：《龙岗区不可移动文物保护与合理利用工作联席会议制度》、《龙岗区建筑类未定级不可移动文物合理利用实施细则》、《龙岗区不可移动文物保护工程管理细则》、《龙岗区不可移动文物专家委员会工作制度》、《龙岗区不可移动文物保护与合理利用专家委员会名单》。

　　三、主要调整内容

　　（一）《龙岗区不可移动文物保护与合理利用工作联席会议工作制度》

　　基于文物保护与合理利用工作的相关内容，结合机构改革情况，调整了联席会议成员单位，同时根据文物保护工作的实际参与情况及各职能部门征求意见的回复情况，对联席会议的各成员单位的工作职责进行了明确。

　　（二）《龙岗区建筑类未定级不可移动文物合理利用实施细则》

　　1、合理利用存在瓶颈问题

　　原有的《合理利用实施细则》因实施流程不够具体、目标针对性较弱、“专项经费”难以落实等问题，社会反响一般，未能有效促进社会力量依法依规合理利用文物资源。活化利用的难点主要有：（1）文物建筑产权人多且合理利用意愿分散，前期需要做大量文物背景调查以及产权梳理工作；（2）由于文物建筑年代久远，修复难度大；（3）文物建筑存在建制局限，难以满足现代人基本生活需求，空间有效利用率低；（4）项目实施前期的整体修缮资金门槛高、专业性强；（5）合理利用项目大都存在较高的社会公益要求，运营收益低、法律风险大；（6）市场经济发展迅速，城市更新带来的巨大经济利益对文物建筑保护工作带来了消极影响；（7）社会参与的专业人才不足。

　　2、调整实施路径以增强操作性

　　为了解决上述问题，此次将合理利用的实施途径类型将原有合理利用类型“公共服务型”、“文化产业型”，按照文物的实际情况与发起条件调整为“政府主导型”、“城市更新型”和“自主利用型”三类，并对每种类型的实施路径予以了细化，增强了可操作性。

　　（1）“政府主导型”项目

　　针对的是具有较大历史文化价值的未定级文物建筑，由政府统租、整体修缮，通过公开招选程序确定运营单位。公益要求是公益类用途区域占比不得低于文物总建筑面积的50%，吸引到访参观的市民游客和活动嘉宾人数，每年不得低于10000人次。内容可以为弘扬传统文化的展览类，如博物馆、美术馆、展览中心、古物艺术廊、展览或会议厅等；也可以为社区公益服务类，如书吧、文化馆、社区服务中心等；或传承历史文化展示类，如非遗展示、文化类协会基地等；教育类，如学院、图书馆、自修室、教育中心、培训中心等。

　　（2）“城市更新型”项目

　　针对城市更新单元计划内被保留下来的未定级文物建筑，通过捆绑城市更新项目、奖励容积等方式，由更新主体完成文物建筑整体修缮保护，实现文物产权国有化。通过免收租金等条件，实现城市更新项目实施主体对文物建筑的合理利用、统一管理。项目可以按照更新主体的项目定位实施，如参考成都太古里作为商业配套设施，或作为小区内的图书馆或老人活动中心等社区配套，其功能定位专家认为不对文物本体造成损害即可。

　　（3）“自主利用型”项目

　　针对未有政府投资整体修缮计划、未被纳入城市更新单元计划的未定级文物建筑，若具备一定历史价值、产权明晰且产权人保护利用意愿强烈的，可自行或与社会运营机构合作，自主进行修缮保护与合理利用申报，在方案经过审批后，由街道报发改立项并审核概算，由区文物部门组织竣工验收并对工程资金予以审核。政府对于文物修缮给予30%的补贴。项目内容可以是文创类，如文化艺术村、创意工业、艺术中心等；旅游配套类如精品酒店、茶座、旅舍、度假营、游客中心、餐饮服务等。

　　修编后的合理利用细则明确三种合理利用类型的具体实施路径与要求，并且添加了具体执行的参考附件，如：运营协议范本、房屋租赁合同范本等。

　　（三）《龙岗不可移动文物保护工程管理实施细则》

　　文物保护工程基于无用地手续及无法取得消防设计许可，无法取得住建部门出具的建筑工程施工许可，导致文物保护工程无法纳入住建部门的监管。为了解决这些问题，我局在工程管理实施办法中加强了对文物保护工程的管理。

　　修编后的《工程管理实施细则》按工程投资金额大小，对文物保护工程进行了分类，并针对不同类别，设置了不同的管理要求。明确了文物保护工程立项程序以及立项资料要求，勘察设计方案审批程序与报审资料的要求。增加了概算编制与审批的相关要求。文物保护工程办理开工许可的要求，明确了区文物行政部门在收到申请文件后，由区文物行政部门核发开工许可的程序，明确了“文物保护工程”参照小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法的相关要求实行安全生产监督责任。

　　如此对把控工程各参建的单位的资格情况，是否满足开工条件、施工单位是否具备安全管理能力、是否办理工程保险等相关资料进行审核，并核发开工许可文件，在一定程度上保障文物保护工程的安全管理，同时规定按月组织文物保护相关专业专家巡查工程项目现场，以控制文物保护工程项目的工程质量。

　　（四）《龙岗区不可移动文物专家委员会工作制度》及《龙岗区不可移动文物保护与合理利用专家委员会名单》

　　专家委员会委员资格由原来参加相关工作至少3年以上，改为9年以上，并增加了工程安全领域的专家；同时根据实际情况对各组别的专家名单进行了一定幅度的调整。

　　四、修编亮点

　　（一）《龙岗区建筑类未定级不可移动文物合理利用实施细则》

　　第三章第十二条，在“政府主导型”项目中，明确要求街道首先完成对文物的统租工作，由此避免了在政府全额投资修缮后丧失主导权，文物未发挥出公益效应。

　　第五章第十七条，对于“自主利用型”项目，由运营单位承担文物建筑整体修缮、合理利用以及日常保养维护的责任及费用，政府补贴文物整体修缮工程总投资的30%，既让政府适当承担了合理利用项目中源自文物公益属性的责任，并通过政策补贴，减轻运营单位在项目实施前期因对文物修缮造成的资金负担。

　　第六章第二十四条，新增了项目退出机制，让运营不力的单位得以退出，并由政府对合理利用的方向和条件进行适时调整优化，避免了运营单位因项目长期亏损且无法退出造成的“烂尾”，又能通过不断纠正利用的方向使得文物切实发挥经济和社会效益。

　　（三）《龙岗区不可移动文物保护工程管理实施细则》

　　第一章第六条，根据工程投资金额的大小，进行了“小型、中型、大型”的工程分类，并第十四、十七、二十四、二十五条中关于“工程方案的编制与审批、工程实施的监管、工程竣工验收”等各阶段工作，提出了相对应的要求，规范了文物保护工程各阶段工作流程，更让文物工程管理更具针对性和可操作性。

　　第一章第七条，根据国发〔2016〕11号、粤府〔2016〕55号及深府办〔2016〕37号文件精神，文物保护工程的勘察设计方案编制单位不再设专项资质要求，施工单位、监理单位仍需具备文物保护工程相应资质要求。

　　第三章第十七条，参考建设项目报建的相关要求，在全省范围内首次提出了文物保护工程在区文行政部门办理开工许可的要求，一是规范文物保护工程开工条件的审查，二是加强了文物保护工程安全生产监管。

　　第三章第十九条，明确将文物保护工程的安全生产监督管理参照市、区小散工程和零星作业安全生产纳管的相关要求执行，在制度层面上为文物保护工程的安全生产监督管理提供了保障。第二十三条根据本区文物保护工程的特点，在文物保护工程的工程质量监督上提出了具体的内容。文物保护工程监管工作细节更为具体。

　　《龙岗区不可移动文物保护工程管理实施细则》的修订目标是实现文物保护工程的科学规范管理，提出文物保护工程各阶段工作的核心要求，以促进文物保护工程的工程质量提高，保障文物保护工程安全生产。