深府行复〔2019〕1549号

　　深  圳  市  人  民  政  府

　　行政复议决定书

　　深府行复〔2019〕1549号

　　申请人：深圳市××投资有限公司

　　法定代表人：许某，董事长

　　委托代理人：陈某、刘某，系该公司员工

　　被申请人：深圳市前海深港现代服务业合作区管理局

　　地址：深圳市南山区东滨路与月亮湾大道交汇处南侧前海深港合作区综合办公楼

　　法定代表人：杜鹏，局长

　　委托代理人：黎拯民，广东晟典律师事务所律师

　　委托代理人：吕文慧，广东晟典律师事务所实习律师

　　申请人不服被申请人于2019年8月16日以《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》作出的具体行政行为，向本机关申请行政复议，本机关依法受理。被申请人向本机关提交了书面答复及有关证据和依据，本案现已审理终结。

　　申请人称：一、职权法定，任何行政职权的存在都必须基于法的授权。被申请人作为一般行政机关，未经有权机关授权，无权作出土地使用权收回决定的具体行政行为。根据《深圳市土地征用与收回条例》第三条的规定，被申请人作为一般行政机关，未经市政府土地管理部门的委托，无权负责组织实施征用土地与收回土地，无权作出土地使用权收回决定的具体行政行为。

　　二、被申请人适用法律错误。被申请人作出的《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》载明：“如不服本决定，可自收到本决定之日起60内向深圳市人民政府行政复议机关申请复议，或在6个月内向人民法院起诉”。但是，根据《中华人民共和国行政复议法》第十六条第一款和第三十条第一款的规定，被申请人适用法律明显错误。

　　三、程序违法，被申请人作出的具体行政行为违反法定程序。被申请人土地使用权收回决定中表明“收回的土地将用于前湾公园、前海-南山排水深隧系统工程和前湾四路市政道路建设”。该土地使用权收回决定方案未依法予以公示、未通知申请人听证、收回国有土地使用权方案连同听证结果未报市政府审批。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条和《国土资源听证规定》第三条的规定，政府国土资源管理部门在拟定实施国有土地使用权收回时，应依法拟定收回国有土地使用权的方案，将拟收回国有土地使用权事宜通知原土地使用权人，并告之听证的权利。故被申请人作出具体行政行为违反法定程序。

　　四、被申请人作出的土地使用权收回决定违反行政合理性原则，最大程度侵害了申请人合法权益，最大程度地破坏了先行示范区——深圳市的营商环境，是对依法行政的践踏，申请人无法认同。行政合理性原则就是指行政主体的行政行为内容要客观、适度，符合公平正义等法律理性，其核心内容就是最少侵害和公平正义，是中国特色社会主义与法制发展的必然。行政合理性原则是与行政合法性原则相并列的一项基本原则，而且又是对行政合法性原则的补充。它要求行政主体不仅要合法，而且同时也要合理。违反合法性原则将导致行政违法，违反合理性原则将导致行政不当。本案中，被申请人无视申请人的巨额投入，无视申请人作为港资金融控股集团、完全符合前海合作开发区引进企业的产业政策，罔顾申请人提出的希望留在前海合作区、发挥集团国际金融优势、为大湾区建设提供更加优质金融服务的合理诉求，一方面拍卖土地引进企业，一方面又以公共利益之需要、强行收回申请人的土地使用权、将申请人拒之于前海开发区大门之外，其行为最大程度侵害了申请人合法权益，是典型的行政不当行为，应予撤销。被申请人强行收回土地，申请人的股东难以接受，难以向国内及广大国际投资者交代。申请人是一家国家化的港澳联盟的合资金融企业，股东包括××金融集团、葡萄牙国企，美国、中国台湾地区、香港等有实力的股东组成，属下业务横跨国际内地与港澳，包括银行、人寿保险、财险、证券和资产管理。当年集团布局前海，其主要目的是响应政府号召，发挥集团国际金融优势，为粤港澳大湾区建设提供更加优质的金融服务。被申请人强行作出收回该地块的决定，申请人的股东和投资者都不能接受。被申请人强行收回土地的做法，有违国家对企业合法权益进行保护的政策。近年来，国家相关部门明确提出支持各类型企业发展，是党中央的一贯方针，对企业应树立平等保护、促进发展的立法理念，全面保护企业物权、债权、股权、知识产权等各种类型的财产权。被申请人的做法有违国家对企业合法权益进行保护的政策。被申请人强行收回土地的做法，也不符合深圳过往处理类似问题的惯例。深圳特区成立后，涉及私有产权土地的回收的案例较多，但大多采用土地置换和其他增加建容面积的方式处理。然而，申请人也认识到，如果国家确实需要收回该全部土地，用于民生需求，申请人也理当支持政府的决定。但根据行政合理性原则，请公开土地未来建设数据，经专家论证是否不能再做建设，如果可以建设，申请人有实力出资帮助建设公用设施，又不影响公众利益使用情况建设金融集团总部，为前海带来巨大税收，两全其美，如果确实不可以建设，申请人的利益损失同时应得到合理补偿，在充分协商的基础上，采用对申请人造成最小利益损失的方式，如果政府强势收回，申请人集团会在香港召集媒体见面会，发布政府违法行为，这样对政府是巨大名声损失。

　　综上所述，被申请人作出的土地使用权收回决定的具体行政行为违法、错误，严重侵害了申请人的合法权益，故申请行政复议，请求撤销被申请人于2019年8月16日以《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》作出的具体行政行为。

　　被申请人答复称：一、被申请人具有收回国有土地使用权的法定职责，申请人关于被申请人无权作出《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》的理由不成立。根据《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》第二十一条:“前海管理局根据市政府授权负责前海合作区土地的监督、管理和开发”以及《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》第六条“前海管理局依法负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作，具体履行下列职责：……（六）负责本办法规定的前海合作区土地管理和土地储备工作……”的规定，市政府已经明确授权被申请人在辖区范围内承担土地管理和土地储备工作的职责，被申请人依据其法定职责作出《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》，对前海合作区的土地进行管理是履行其法定职责的重要表现，申请人关于被申请人无权作出《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》的理由不成立。

　　二、被申请人作出《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》事实清楚，程序合法，适用的依据正确。2018年12月，被申请人根据深圳市人民政府作出的深府函〔2018〕××号《深圳市人民政府关于中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区及大小南山周边地区综合规划的批复》印发实施了《中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区及大小南山周边地区综合规划》及单元规划，申请人所在T××宗地（涉案宗地）规划为公共开放空间用地、公共设施用地和道路用地。宗地用地内涉及前湾公园（原名：铲湾渠水廊道）、前海-南山排水深隧系统工程、前湾四路项目。铲湾渠水廊道建设项目位于申请人所在T××宗地，2014年3月21日，被申请人核发《深圳市建设项目选址意见书》（深前海选QH-2014-××号），准予深圳市前海开发投资控股有限公司办理前海合作区铲湾渠市政工程项目的有关用地手续。2014年5月15日，被申请人作出《深圳市前海管理局关于铲湾渠工程建设项目用地预审意见的复函》（深前海函〔2014〕××号），同日，被申请人核发了《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局建设用地方案图》（方案号：2014-503-××），铲湾渠建设项目用地性质为公园用地，该项目规划地名为前湾公园。前海-南山排水深隧系统工程建设项目位于申请人所在T××宗地，2018年10月31日，被申请人核发《深圳市建设项目选址意见书》（深前海选QH-2018-××号），准予深圳市前海开发投资控股有限公司办理前海-南山排水深隧系统工程建设项目的有关用地手续。同日，被申请人作出《深圳市前海管理局关于深圳市前海-南山排水深隧系统工程项目用地预审意见的函》（深前海函〔2018〕××号），原则同意该项目选址申请，土地用途为环境卫生设施用地，可按程序办理用地手续。前湾四路建设项目位于申请人所在T××宗地，2013年5月13日，被申请人核发《前海合作区铲湾路建设用地方案图》（方案号2013-513-××），2013年6月9日，被申请人核发《深圳市建设用地规划许可证》（深前海许市政字QH-2013-××号），准予深圳市前海开发投资控股有限公司办理前海合作区铲湾路市政工程项目的有关用地手续。根据《土地管理法》（2004年修正版）第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的……”、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”、《深圳市土地征用与收回条例》第三条“深圳市人民政府（以下简称市政府）根据国家法律、法规和有关用地规划的规定，作出征用土地的决定”、第二十四条“有下列情形之一的，主管部门在年期届满前可以收回有偿出让的土地：（一）公共利益需要的……”的规定，2019年6月27日，被申请人提交深前海〔2019〕××号《深圳市前海管理局关于收回T××土地使用权有关事项的请示》，向深圳市政府汇报了关于T××宗地的基本情况，土地收回的相关政策、相关部门的意见，并向深圳市政府请示收回T××宗地国有土地使用权，核发收地决定的相关事宜。2019年8月9日，深圳市人民政府作出市政府办公会议纪要（××）号《关于研究前海管理局收回T××宗地土地使用权有关事项的会议纪要》，明确同意由被申请人收回宗地号T××国有土地使用权，核发收地决定。2019年8月16日，被申请人作出《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》，明确因公共利益的需要，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、《深圳市土地征用与收回条例》第二十四条规定，被申请人决定收回宗地号T××土地使用权，收回的土地将用于前湾公园、前海-南山排水深隧系统工程和前湾四路市政道路建设，同时被申请人在该决定中依法对申请人的相关权利义务进行告知。因《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》无法直接送达申请人，2019年9月9日，被申请人依法在深圳特区报对《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》进行了公告送达。2019年10月14日，申请人作出《关于深圳市前海管理局收回T××号土地使用权的回复意见》。综上所述，被申请人作出《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》事实清楚，程序合法，适用的依据正确。

　　三、被申请人履行其法定职责对《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》的救济途径进行告知，依法保证了申请人的救济权利。被申请人作出的《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》中明确告知了申请人不服该决定的救济途径，申请人也是根据该决定书的救济内容提起本案的复议申请，因此被申请人依法履行其法定职责，保障了申请人的救济权利，被申请人作出的《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》符合法律规定。

　　综上所述，被申请人认为，被申请人作出《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》事实清楚，合法有据，申请人的行政复议申请理由不成立，请求复议机关予以维持。

　　经查：2013年6月9日，被申请人向深圳市前海开发投资控股有限公司作出深前海许市政字QH-2013-××号《深圳市建设用地规划许可证》，所涉用地项目名称为前海合作区铲湾路市政工程。

　　2013年9月13日，被申请人向深圳市前海开发投资控股有限公司作出深前海函〔2013〕××号《深圳市前海管理局关于前海铲湾渠水廊道工程可行性研究报告的批复》。

　　2014年3月21日，被申请人向深圳市前海开发投资控股有限公司作出深前海选QH-2014-××号《深圳市建设项目选址意见书》，所涉项目名称为前海深港合作区铲湾渠市政工程。

　　2014年5月15日，被申请人向深圳市前海开发投资控股有限公司作出深前海函〔2014〕××号《深圳市前海管理局关于铲湾渠工程建设项目用地预审意见的复函》。

　　2016年5月6日，本机关向被申请人作出深府函〔2016〕××号《深圳市人民政府关于前海九号路市政工程等11项建设项目用地的批复》。

　　2016年7月6日，被申请人向深圳市水务工程建设管理中心作出深前海函〔2016〕××号《深圳市前海管理局关于深圳市前海-南山排水深隧系统工程项目立项的批复》。

　　2018年10月11日，被申请人向深圳市水务工程建设管理中心作出深前海函〔2018〕××号《深圳市前海管理局关于深圳市前海-南山排水深隧系统工程项目立项调整的复函》。

　　2018年10月31日，被申请人向深圳市前海开发投资控股有限公司作出深前海选QH-2018-××号《深圳市建设项目选址意见书》，所涉项目名称为深圳市前海-南山排水深隧系统工程。同日，被申请人向深圳市前海开发投资控股有限公司作出深前海函〔2018〕××号《深圳市前海管理局关于深圳市前海-南山排水深隧系统工程项目用地预审意见的函》。

　　2018年12月，原深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局）、中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区管理委员会发布《中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区及大小南山周边地区综合规划》。

　　2019年7月23日，被申请人向本机关递交《深圳市前海管理局关于收回T××宗地土地使用权有关事项的请示》。本机关经研究后同意由被申请人收回宗地号T××国有土地使用权和核发收地决定。

　　2019年8月16日，被申请人向涉案宗地号为T××的土地使用权人即申请人作出《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》。

　　2019年10月14日，申请人向被申请人递交《关于深圳市前海管理局收回T××号土地使用权的回复意见》。

　　2019年11月15日，申请人向本机关申请行政复议，请求撤销被申请人以上述《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》作出的具体行政行为。

　　本机关认为：在本案中，因申请人的T××宗地涉及前湾公园（原名：铲湾渠水廊道）、前海-南山排水深隧系统工程和前湾四路市政工程项目，被申请人根据公共利益的需要，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、《深圳市土地征用与收回条例》第二十四条的规定，决定收回宗地号T××的土地使用权，并向申请人作出《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》，并无违法或不当。因此，申请人的复议请求缺乏事实根据和法律依据，本机关不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关作出复议决定如下：

　　维持被申请人深圳市前海深港现代服务业合作区管理局以《深圳市前海管理局关于宗地号T××土地使用权收回决定》作出的具体行政行为。

　　本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人如对本复议决定不服，可自收到复议决定书之日起十五日内向有管辖权的人民法院提起诉讼。

　　深圳市人民政府

　　    2020年1月6日