深圳市新石桥股份合作公司诉深圳市规划和国土资源委员会、深圳市规划和国土资源委员会龙华管理局案以案释法

　　检索主题词：国有土地；土地所有权；土地使用权；行政诉讼

　　【案情简介】

　　2015年7月7日，新石桥股份合作公司（以下简称新石桥公司）就深圳市龙华区桂花新石桥村土名笨箕督山的地块（以下简称涉案土地）的土地地籍信息、权属情况、土地征转补偿情况等四项信息向深圳市规划和国土资源委员会龙华管理局（以下简称龙华管理局）申请政府信息公开。

　　2015年7月15日，龙华管理局于作出深规土龙华函[2015]660号复函（以下简称660号复函），告知新石桥公司：涉案土地已被征为国有土地，征地依据为2004年6月26日深圳市人民政府颁布的《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号文）（以下简称深府102号文）；未查到涉案土地征（转）补偿情况。

　　2015年10月26日，新石桥公司向龙华管理局提交业务询问函，询问：1.如该地块土地已被征转为国有，请答复宝安区政府是否依法完善了相关征地手续；2.如该地块土地已被征转为国有，请答复宝安区政府是否依法对土地原所有人进行了征转土地补偿；3.如未完善相关征转补偿手续，请答复日后完善相关征转补偿手续的对象。

　　2015年11月6日，龙华管理局向新石桥公司作出深规土龙华函[2015]1009号《关于深圳市新石桥股份合作公司征转土地补偿相关业务咨询的复函》（以下简称1009号复函），主要内容为：1.来文材料提供的用地坐标，该地块用地面积48723.71平方米，位于桂花社区范围内；2.截至目前，尚未查到该地块相关征转地补偿资料。根据深府[2004]102号文相关规定，该地块已转为国有，政府尚未与该地块的原集体组织继受单位或者经济组织和个人理顺经济补偿关系。

　　2015年11月30日，新石桥公司向龙华管理局提交《土地确权申请书》、身份证明、营业执照、深规土龙华函[2015]660、785、786、787、1009号复函、《深圳市龙华新区观澜办事处桂花社区工作站证明》、《深圳市龙华新区观澜办事处桂花社区居民委员会证明》、《坐标图》。新石桥公司申请事项为“依法确认龙华新区观澜街道桂花居委会新石桥冠杰工业园所在土地归申请人所有”，其提出的主要理由为“1.涉案土地为申请人集体所有；2.虽然根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号文）相关规定，该幅土地应当转为国有，但是由于该政府令所要求的行政机关及其工作人员并未履行这一工作职责，导致该幅土地的征转手续并未实际履行，从性质仍然是集体土地。该土地的土地使用权仍应由原集体组织继受单位享有”，请求依据《土地管理法》第十六条的规定，确认未完善征转手续的涉案土地归原集体的继受组织即新石桥公司所有。

　　2015年12月18日，龙华管理局对新石桥公司作出1169号复函，主要内容为：新石桥公司提交的《土地确权申请书》已收悉，龙华管理局已于2015年11月6日通过1009号复函进行了答复，该地块已转为国有，该地块未出让土地使用权。

　　2016年2月18日，新石桥公司不服1169号复函，于向深圳市规划和国土资源委员会（以下简称市规土委）申请行政复议。

　　2016年4月14日，市规土委作出深规土复决[2016]3号《行政复议决定书》，认为新石桥公司缺乏直接的明确的权属证据证明该地块为新石桥公司所有，龙华管理局作出的1169号复函认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，并无违法或不当，决定维持1169号复函。

　　2016年7月15日，新石桥公司不服复议决定，诉至深圳市盐田区人民法院，请求法院：一、撤销龙华管理局作出的深规土龙华函[2015]1169号《关于新石桥股份合作公司相关情况的复函》；二、撤销市规土委作出的深规土复决[2016]3号《行政复议决定书》；三、责令龙华管理局对新石桥公司的土地确权申请重新作出处理。

　　【调查与处理】

　　一审法院认为，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。龙华管理局作为龙华新区土地管理部门，有权对新石桥公司提出的土地确权申请进行处理。市规土委作为龙华管理局的上一级主管部门，是合法的复议机关。因此，龙华管理局和市规土委是本案适格被告。

　　本案中，针对新石桥公司的土地确权申请，龙华管理局根据深府[2004]102号文的规定，答复其该地块已转为国有，未出让土地使用权。深府[2004]102号文是现行有效的地方政府规章，龙华管理局根据上述地方规章进行答复，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。市规土委受理新石桥公司的复议申请后，审查了龙华管理局提交的答复书及相关证据材料，依法作出了维持原行政行为的复议决定，程序合法。新石桥公司请求撤销本诉1169复函及3号复议决定书缺乏事实和法律依据，其诉讼请求依法应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，判决如下：驳回原告深圳市新石桥股份合作公司的诉讼请求。

　　二审法院认为，新石桥公司的申请事项是要求确定涉案土地所有权仍归原集体的继受组织即自己所有，认为所有权、使用权均属于自己，而申请的依据是《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于土地权属争议的规定。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”“土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”因此，确定土地所有权、使用权和对土地所有权、使用权权属争议作出处理决定，属于人民政府的职权，土地管理部门承办后应当由人民政府最终作出决定。被告龙华管理局收到土地确权申请后，对原告针对涉案土地提出的重大权利诉求，未按照土地确权或土地权属争议程序报请人民政府决定，而直接以复函回复原告，对申请事项认定不清，处理违反法定程序，适用法律错误，作出的复函依法应当撤销。被告市规土委在行政复议过程中，未能纠正龙华管理局自行以复函形式对土地确权申请作出处理的错误，复议决定应当予以撤销。原审判决认定事实欠缺，适用法律不当，依法应予纠正。二审法院判决：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初737号行政判决；二、撤销被告深圳市规划和国土资源委员会龙华管理局对原告深圳市新石桥股份合作公司的土地确权申请作出的深规土龙华函（2015）1169号复函；三、撤销被告深圳市规划和国土资源委员会作出的深规土复决（2016）3号复议决定；四、被告深圳市规划和国土资源委员会龙华管理局应于本判决生效之日起两个月内对原告深圳市新石桥股份合作公司的土地确权申请重新作出处理。

　　【法律分析】

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定：“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”“土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作;对需要依法作出处理决定的,拟定处理意见,报同级人民政府作出处理决定。”

　　因此，确定土地所有权、使用权和对土地所有权、使用权权属争议作出处理决定，属于人民政府的职权，土地管理部门承办后应当由人民政府最终作出决定。

　　在新石桥公司提出 “依法确认龙华新区观澜街道桂花居委会新石桥冠杰工业园所在土地归申请人所有”的申请后，被告龙华管理局未明确该申请的性质——土地确权申请，未按照土地确权或土地权属争议程序报请人民政府决定，而直接以复函回复原告，不符合法律法规规定。

　　【典型意义】

　　（一）行政机关应当秉承职权法定原则，应当在法律规定的职责范围内活动

　　本案中，面对新石桥公司提出的土地确权申请，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，龙华管理局作为土地管理部门派出机构，有权对土地权属争议案件进行调查和调解工作，但不能僭越职权未经同级人民政府决定，就直接作出复函进行处理。由于该涉案复函对申请事项认定不清，处理违反法定程序，适用法律错误，最终被法院撤销。

　　本案的典型意义在于，行政机关应准确判断申请人的申请事项和事实理由，秉承职权法定原则，严格遵守法律法规的相关规定。职权法定原则是行政机关行使其法定职权时必须遵守的基本原则，行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权或超出法律授权范围，行政机关不享有对相关事务的管理权，不能作出行政行为。行政机关在作出行政行为时，不遵守职权法定原则，行政不作为或者超越职权乱作为，其作出的行政行为将被撤销或确认违法。

　　（二）继续推行政府权责清单制度，继续推进民主法治建设

　　本案败诉的根本原因在于，行政机关一方面未能准确分析申请事项，另一方面未能准确把握自身的职责范围，最终违反法定程序、适用法律错误。而权责清单制度一方面有利于行政相对人少走弯路、提升效率，使需求能最快得到解决；另一方面有利于行政机关准确把握自身职权范围，严格依法办事，减少法律风险和行政风险。

　　在我国二元立法体制下，行政权力的横向与纵向分配是在法律、法规、规章以及其他规范性文件中以集中或零散的方式实现的，这意味着全面把握某个机关的全部权力存在一定难度，因此全面推行权责清单制度则有利于实现所有规范性文件的由繁入简，也使得《中华人民共和国宪法》中“充分发挥地方的主动性、积极性”的程度得到进一步提升。