曾某某等四人诉深圳市规划和自然资源局南山管理局不履行法定职责案以案释法

　　【案情简介】

　　2019年7月3日，原告通过中国邮政特快专递向被告邮寄《“后海公馆”全体业主关于“海境界家园二期”反映事项》，内容为申请被告依法公示关于海境界二期总平面图的最终具体修改方案；相关玻璃幕墙的具体方案及材质属性；公开关于“海境界家园二期”项目地面首末站的优化方案。被告于2019年7月4日签收。

　　另查明，因此前有其他业主已提出相同的咨询，被告已经作出答复，故收到本次反映事项后，被告工作人员认为是同一批业主，未予处理及回复。关于原告申请公示的三项内容，被告在举证期限内提交《市规划国土委南山管理局关于海境界家园二期总平面图及C座立面修改的公示》《南山区蛇口湾厦海境界详细蓝图》等，显示有总平面图、幕墙的方案、材质及首末站的设计方案，被告称并不存在原告主张的最优化方案或最终方案。

　　原告曾某某等四人不服被告深圳市规划和自然资源局南山管理局不履行法定职责一案，于2019年9月25日向深圳市盐田区人民法院提起行政诉讼。诉请：1.被告履行法定职责，向原告公示《市规划国土委南山管理局关于海境界家园二期总平面图及C座立面修改的公示》最终具体方案及公告；2.被告履行法定职责，向原告公示“海境界家园二期”项目破璃幕墙最终方案及采用材质的属性；3.被告履行法定职责，向原告公示“海境界家园二期”项目地面首末站的优化方案；4.本案诉讼费由被告承担。

　　【调查与处理】

　　一审法院认为，案件的争议焦点主要在于以下三点：第一，原告以书面反映事项的形式申请被告公示，是否属于信息公开申请；第二，原告是否具备提起本案诉讼的主体资格；第三，被告是否存在不履行法定职责的情形。

　　关于焦点一，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该中请的政府信息公开工作机构代为填写政府信息公开申请。”依据该条款规定，公民、法人或者其他组织申请信息公开的形式并无严格限制，可以书面或口头形式，且书面形式多样。本案中，四原告以反映事项的形式向被告提交书面材料，其中写明了要求被告予以公示的内容，该公示内容属于被告在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，故原告向被告提出的应为信息公开申请，被告关于原告所提并非信息公开申请的主张无法律依据。

　　关于焦点二，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条规定：“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。”本案中，四原告向被告申请信息公开，为其法定权利，其申请信息公开后，即为信息公开行为的相对人，对信息公开申请的结果有权提起诉讼，是本案的适格主体。

　　关于焦点三，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第一款、第二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。”

　　本案中，被告签收原告的书面材料后，一直未予答复，其亦确认因工作人员疏忽未予答复，故被告应作为而未作为，属于不履行法定职责。但在本案审理过程中，被告以提交证据的形式将原告申请公开的信息提交，相关证据副本已依法送达原告，并经当庭质证，原告对其申请公开的信息实际已知晓，法院最终判决确认被告深圳市规划和自然资源局南山管理局未依申请向四原告公开信息的行为违法。

　　被告不服，向深圳中院提起上诉。深圳中院认为：依法获取政府信息是公民、法人和其他组织的权利，行政机关应积极履行政府信息公开的职责，保障公民、法人和其他组织的知情权。同时，公民、法人和其他组织也应当按照法律规定的方式申请公开政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的政府信息公开工作机构代为填写政府信息公开申请。”《深圳市政府信息公开指南》及《深圳市规划和自然资源局政府信息公开指南》规定，当事人可以通过书面或互联网提交信息公开申请，但均应填写《深圳市政府信息公开申请表》。除提交《深圳市政府信息公开申请表》外，申请人通过信函、电报、传真方式提交的均应注明“政府信息公开申请”。本案中，曾某某等四人于2019年7月3日通过中国邮政特快专递向深圳市规划和自然资源局南山管理局邮寄《“后海公馆”全体业主关于“海境界家园二期”反映事项》，该邮件外包装上未注明“政府信息公开申请”，《反映事项》的标题、内容亦没有任何“信息公开申请”的字样，即曾某某等四人以反映事项的形式向深圳市规划和自然资源局南山管理局提交书面材料，不具备信息公开申请的形式要件，不符合法律规定的申请途径。深圳市规划和自然资源局南山管理局收到涉案邮件后，未将该《反映事项》认定为信息公开申请，并无不当。曾某某等四人起诉深圳市规划和自然资源局南山管理局未履行政府信息公开职责，缺乏事实根据。深圳中院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉等规定，最终撤销一审判决、驳回了四原告的起诉。

　　【法律分析】

　　本案的关键在于法院对原告邮寄的《“后海公馆”全体业主关于“海境界家园二期”反映事项》材料行为如何定性问题。一审法院以当事人邮寄材料中写明了要求被告予以公示的内容，并且该内容属于被告在履行行政管理职能过程中制人或者获取的以一定形式记录、保存的信息，因此法院将当事人的申请按照信息公开事项处理，确认被告未依申请向四原告公开信息的行为违法。

　　需要注意的是，《中华人民共和国政府信息公开条例》自2019年修订后取消了“三需要”申请要件，增加“公开为常态、不公开为例外”原则，对行政机关处理信息公开工作有了新要求。虽然当事人申请信息公开无需提供申请理由即可申请相关信息，但仍需要满足信息公开申请的基本要求。就本案而言，《深圳市政府信息公开指南》《深圳市规划和自然资源局政府信息公开指南》均有规定当事人通过书面或互联网提交信息公开申请应填写《深圳市政府信息公开申请表》。除提交《深圳市政府信息公开申请表》外，申请人通过信函、电报、传真方式提交的均应注明“政府信息公开申请”。本案当事人邮件并未注明“政府信息公开申请”，并且申请材料为《“后海公馆”全体业主关于“海境界家园二期”反映事项》，均不符合相关信息公开申请形式外观。因此，深圳中院认为当事人的申请不符合信息公开申请形式，被告深圳市规划和自然资源局南山管理局未按信息公开申请处理并未不妥，进而撤销一审判决、驳回起诉。

　　【典型意义】

　　对于当事人而言，本案的意义在于通过裁判文书向社会公众释明信息公开申请的基本形式。当事人首先应该按照《中华人民共和国政府信息公开条例》进行申请，其次要符合所所申请行政机关对外公布的《政府信息公开指南》，按照指南要求的形式填写内容当面提交或邮寄申请，以降低邮件被误认为其他办理事项的可能性。

　　对于行政机关而言，为了预防此类事项发生从而引发涉诉、败诉风险。行政机关应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》基本要求，制定细化的《政府信息公开指南》并在官网发布，保证指南具有高效便民、条文清晰的特点。使当事人清晰信息公开申请所包含的基本要求、基本形式，进一步规范信息公开申请与答复工作。此外，行政机关应按规定答复当事人的申请，对于不确定的事项，应告知当事人补正。