深圳环境保护法规法典化编纂研究（深圳市生态环境局）

　　内容摘要：通过对我国现行环境法治体系、深圳环境保护法规体系、新时代我国环境保护的重要政策和要求、国外环境保护法典编纂立法经验等的研究，紧紧围绕保证实现人与自然和谐共生的美丽中国的核心目标，以充分发挥人的积极性、主动性为抓手，以追求理想效果为标准，提出了构建符合“以人为本”的共治型现代环境治理体系要求的深圳环境法典化编纂的立法建议。

　　关键词：体系化 以人为本 共治型

　　一、调研背景

　　（一）中央和上位法生态文明建设和污染防治提出新要求、新措施。习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”党的十八大以来，党中央、国务院把生态文明建设和环境保护摆上了更加重要的战略位置，生态文明建设上升到“五位一体”的新高度，提出了“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”等新理念、新思想、新战略，对加强生态文明建设、打好污染防治攻坚战、建设美丽中国作出了全面部署。此外，国家相继制（修）定出台了环保、环评、土壤、大气、水和固体废物污染防治、海洋环境保护、建设项目环境保护等一系列环保法律法规，并制定出台了相关配套文件，对环境保护提出了许多新的管理要求和措施。对比国家生态文明建设和环境保护的新要求，地方立法在生态理念、管理手段以及措施的刚性和创新性方面有待进一步完善，亟须修改完善地方立法，为生态文明建设和环境保护提供最严格的法治保障。

　　（二）全国人大常委会鼓励地方积极探索在生态环境保护领域先于国家进行立法。2018年7月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，要求建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度。要统筹山水林田湖草保护治理，加快推进生态环境保护立法，完善生态环境保护法律法规制度体系，强化法律制度衔接配套。加快重点领域立法，建立健全覆盖水、气、声、渣、光等各种环境污染要素的法律规范，构建科学严密、系统完善的污染防治法律制度体系，严密防控重点区域、流域生态环境风险，用最严格的法律制度护蓝增绿，坚决打赢蓝天保卫战、着力打好碧水保卫战、扎实推进净土保卫战。有立法权的地方人大及其常委会要加快制定、修改生态环境保护方面的地方性法规，结合本地实际进一步明确细化上位法规定，积极探索在生态环境保护领域先于国家进行立法。牢固树立法律的刚性和权威，决不允许作选择、搞变通、打折扣，决不允许搞地方保护。

　　（三）中央支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区。党的十九大报告提出要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论。2018年12月，习近平总书记对深圳工作作出重要批示，明确赋予深圳“朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行，努力创建社会主义现代化强国的城市范例”的崇高使命。自1992年7月1日全国人大常委会授予深圳经济特区立法权以来，深圳初步形成了适应深圳可持续发展所需要的，与国家法律和广东省法规相配套的特区环保法规体系。也存在一些问题，一是相较于国家法律制度的框架，深圳特区立法工作体系还不够完备，法律地方化工作还有待于提升；二是深圳地方法规对于社会关系的调整、生态环境保护秩序的建立和维护的作用没有得到充分发挥，在一些领域环境问题依然突出，急需更严格的制度、更科学的制度助力深圳特区发展；三是当前主要为分散式立法，难以解决部门利益主导环境立法的问题,难以解决环境法律之间的重复、断裂、冲突和真空等问题,也难以解决法规一体施行问题。

　　综上，为深入贯彻落实习近平生态文明思想和党的十九大关于生态文明建设的重大决策部署，按照全国人大常委会工作部署，进一步发挥地方立法权特别是特区立法权的先行示范作用，深圳率先开展环境保护法规法典化编纂立法的初步研究，积极探索在生态环境保护领域先于国家进行立法，为特区生态环境保护法规体系建设和主要制度安排做好支撑的同时，也为全国生态文明建设、污染防治攻坚制度建设提供示范参考。

　　二、深圳生态环境立法现状评估

　　（一）深圳生态环境立法创新性评估

　　自1992年7月1日全国人大常委会授予深圳经济特区立法权以来，深圳在生态环境立法上取得了较大的成就。截至2021年上半年，深圳现行有效的生态环境类法规规章多达30余部，初步形成颇具深圳特色的生态环境法规规章体系。

　　一是生态环境立法领域广泛全面。深圳生态环境立法的形式和体系框架，主要表现为综合立法加单项立法形式，其中单行法涉及污染防治、自然资源和生态保护、市容环境、清洁生产与循环经济、绿色发展、环境管理单项制度等多个方面，基本涵盖了需要保护的环境要素（见表1）。

　　表1 深圳生态环境立法主要类别汇总

　　二是生态环境立法项目先行先试。深圳的生态环境法规，85%左右是根据特区立法权制定，并充分利用特区立法权开展先行先试、创新变通立法。在这些生态环境法规中，很大部分是在尚无上位法规定的前提下先行先试或者是先于国家出台，例如：1993年深圳制定的第一部地方环保法规《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》，比1996年国家制定的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》早3年；2005年，《深圳市基本生态控制线管理规定》出台，深圳成为我国首个进行生态控制线立法的城市；2020年通过的《深圳经济特区绿色金融条例》，是我国首个地方制定的绿色金融条例，也是继欧盟之后的全球第二个绿色金融条例；2020年通过的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》，也是国内第一部关于生态环境公益诉讼的地方法规；2021年通过的《深圳经济特区生态环境保护条例》是国内首个生态环境保护全链条立法，在原来的基础上扩大了保护的范围，率先明确应对气候变化的具体工作制度，适应新时代的新要求，为国家积累应对气候变化立法的经验开展创新性的示范。

　　三是生态环境立法坚持制度创新。在深圳的生态环境立法中，制度创新也是一大亮点。主要包括按日连续处罚、查封扣押、划定生态控制线、建筑废弃物再生利用、政策环评、授权制定强制标准、特定水污染物协商利用制度、企业环境信息强制披露制度等。2009年深圳在修正《深圳经济特区环境保护条例》中首创了按日计罚、查封扣押制度，在2014年国家修订《中华人民共和国环境保护法》时被修改完善后确立为目前环境保护制度体系中的主要制度。2005年深圳率先开始了基本生态控制线管理，制定了《深圳市基本生态控制线管理规定》，并在全市全面开展基本生态控制线的划定和管理工作，有效保障了城市基本生态安全，维护了生态系统的可持续性。该制度为国家在2014年《中华人民共和国环境保护法》修订时确立的生态红线制度提供了借鉴，可以说是生态红线制度的先驱。2021年9月1日正式施行的《深圳经济特区生态环境保护条例》，率先实施生态环境强制性地方标准制度，建立特定水污染物排放限值协商执行制度等。

　　（二）深圳生态环境立法与上位法协调性评估

　　对照当前上位法和广东省法规，对《深圳经济特区生态环境保护条例》等6部法规之间的协调性、一致性进行梳理评估，具体见表2。如表2所示，深圳6部环境保护法规总体上和上位法以及广东省法规是保持一致和协调的，并结合深圳的实际需要创新性地作出了一些变通、补充、细化规定。虽然这些变通、补充和细化与上位法的表述不完全一致，但其目标、方法和追求的效果在本质上是一致，但部分法规与上位法和广东省法规的协调性还有待于进一步完善和提升，仍然存在一些立法滞后甚至是和上位法不一致的情况，具体如表2所示。

　　表2 深圳生态环境保护法规与上位法的协调一致性

　　（三）深圳生态环境立法不同领域协调性评估

　　经评估，深圳现行对于排水、水资源、自然资源、生物多样性、海洋环境、生态控制线和生态红线等领域的立法，主要以单行法的方式体现，彼此之间存在割裂的部分，也存在一些交叉、重叠的问题。例如水资源利用和水污染防治是相互联系、相互作用的整体性生态系统，但无论国家层面还是广东省、深圳市层面的涉水立法，都是将二者分开，虽然不协调的规定较少，但彼此之间难以形成合力，且不可避免地存在交叉规定的问题。

　　三、深圳生态环境立法存在的问题

　　深圳的生态环境立法采用综合立法加单项立法形式，建立起较为完整且具地方特色的生态环境立法体系，但也存在立法体系整体性较差、协同性不足、重复立法等问题。

　　（一）法规数量庞杂但整体性、协同性不足

　　截至2021年上半年，深圳共出台了28部生态环境类法规。除了《深圳经济特区生态环境保护条例》是普遍适用于生态环境领域的综合性立法外，其余大部分法规是以环境要素、环节或领域进行的单项立法，主要分为污染防治、自然资源和生态保护、市容环境、清洁生产与循环经济、绿色发展、环境管理单项制度等几大类。

　　通过综合立法加单项立法形式，不断将各种要素、各个领域、各个环节的事项纳入立法保护范围，是具有一定的科学性的。但同时也存在诸多问题，例如重单行法轻综合法，且污染防治、自然资源保护、市容环境、绿色发展的相关单行法之间彼此割裂，加上这几大类单行法之间由不同的部门主导立法，更是造成了生态环境法规整体的不协调。

　　（二）单行立法方式容易导致重复

　　由于深圳目前的生态环境法规以单行立法为主，为了法规体例的完整性都会进行比较全面的制度设计，如此，即使每项法规之间不存在法条的完全重复，但是由于不同要素之间存在共性导致在具体制度内容上出现不可避免的重复。例如污染防治类的法规，在总量控制、浓度控制、环评、排污许可等环境专项管理制度，以及政府部门职责、宣传教育、监督管理等通用事项，都或多或少存在重复的现象。如此庞杂的单行立法，会导致法规修改滞后的问题，如果仅修改了一部法规，未将有相关制度的其他法规进行同步修改，会造成法规内部矛盾的现象。

　　（三）立法存在空白和滞后问题

　　从目前深圳的生态环境立法来看，污染防治领域的立法相对完善，而关于生态保护方面的立法，不论是国家层面抑或是深圳层面都存在较大的空白。深圳于2021年6月通过的《深圳经济特区生态环境保护条例》第二章“保护和修复”做了较为概括、原则的规定，还未制定更加具体、有针对性的单行法。

　　此外，由于近年来上位法的频繁调整以及国家生态文明体制改革加快推进，深圳法规部分规定表现出滞后的情况，不仅容易出现“于法无据”的问题，甚至会导致规定互相矛盾冲突，这些都会影响生态环境保护的管理实效。

　　（四）过程管理事项过多

　　在现行的深圳生态环境法规中，仍然存在对企业过度管理的问题，对企业采取全过程监管，涉及企业设立到企业终止的全过程，包括企业使用何种技术、工艺等，管理太细、事项太多，加之深圳的管理对象数量庞大，深圳环境监管力量严重不足等因素的叠加，既增加了监管难度，也影响了监管的效率和质量，让环境监管工作更举步维艰。

　　四、国外环境法典编纂立法经验启示

　　20世纪90年代一些欧美国家就开始了环境法典化编纂。研究分析这些国家环境法典的编纂过程、法典结构安排以及经验教训，有助于深入了解环境法典的立法模式，为我国环境法典编纂立法提供参考。

　　（一）多国采取环境法典编纂立法

　　多个国家颁布的环境法典，证明了环境法典化之路是可行的。以瑞典、法国和德国为代表的一些大陆法系国家从20世纪90年代开始，陆续开始了环境法典化运动。瑞典于1998年颁布了《环境法典》；法国于1992年开始部署环境法典化工作，于2007年审议通过环境法典最后一卷才最后完成了法国环境法典化工作；德国关于环境法典编纂的讨论研究工作自1990年就开始了，并先后提出了四个环境法典草案。自20世纪70年代开始，一些发展中国家如菲律宾、多哥等国家也分别编纂了本国的环境法典。

　　（二）环境法典编纂立法：适度法典化

　　法典化的合理定位是法典编纂的前提性问题。根据不同的定位主要形成了形式编纂法典和实质性编纂法典。从追求法律功能的角度来看，我国环境法典化应当在形式编纂和实质编纂之间，根据自己本身的实际情况，选择适度的法典化。首先，从欧洲的环境法典化运动可以看出，环境法典化运动已不再执着于制定一部完美的、无所不包的唯一法典，如《瑞典环境法典》。其次，“‘适度法典化’能够通过整合各环境法律规范的基本价值、共性原则，形成具有基础涵盖力以及综合协调力的框架体系型环境法典；同时保留环境单行法，用于规范环境保护领域和无法纳入环境法典的法律内容，对‘适度’的环境法典起到补充、完善和具体化的作用”。最后，选择“适度法典化”的较低定位，可以降低环境法法典化的难度，加快促进现有环境法律体系的整合和更新，提高环境法典的实用性，保证环境法典化的成功。

　　（三）选择恰当的编纂立法方式

　　欧洲各国的环境法典化编纂模式，主要为整体性编纂和分阶段编纂模式。我国环境法典化应该选择分阶段编纂方式。这是基于我国的国情和环境法律体系来考虑。我国于2020年颁布中华人民共和国民法典，有分阶段编纂法典的成功经验；同时目前我国环境法律尚存在一些空白的地方，环境法典化是无法一蹴而就的，需要循序渐进、依次进行。

　　（四）应注重法典化编纂的理论研究

　　我国环境法立法中还存在许多矛盾之处，这么多年来其实施效果也不理想，这与环境法属于新兴法律部门以及立法初期的应急式立法定位有关。环境法典化是一项极具挑战性的立法工作，要提高其立法质量，离不开理论界的研究和支持。德国环境法典编纂过程中就非常重视对有关理论研究。正如张梓太教授指出：“把相关学术理论研究和法典化环境立法活动密切联系起来，使理论资源和立法工作实现有效对接，是我国进行环境法典编纂所首先应当开始的准备工作。”同时基于环境立法涉及范围的广泛性和复杂性以及科技属性，要注意纳入相关领域的理论研究成果。

　　（五）法典化应根据我国实际进行

　　瑞典、法国、德国三个环境法典化最具代表性国家均是按照自身特点选择了不同的法典化编纂方式，没有绝对的优劣之分。我国环境法典化也应基于我国环境法律的实际情况，借鉴瑞典、法国、德国的可参考借鉴之处进行，瑞典环境法典的适度化定位、阶段性的发展道路比较适合。至于法国、德国环境法典追求的高度法典化实施难度太大，但仍可以借鉴其他优点为我所用。

　　五、深圳开展环境法典化编纂立法试点的可行性分析

　　（一）长期环保法治实践为试点成功提供了理念和实践基础

　　一是国家环保法治建设的丰富积累。我国的环保立法工作经历了从无到有、从少到多的过程。到目前为止，我国已制定了34部环境保护领域的法律，制定颁布了环境保护行政法规48部、部门规章70件、环境标准2000多项，批准和签署多边国际环境条约超过50项和数量巨大的政策，初步形成了适应市场经济体系的国家环境法律和标准体系，为环保领域实现有法可依奠定了基础。

　　二是丰富的环保法治实践。新中国成立70多年来，我国生态环境保护事业从萌芽起步到蓬勃发展，取得历史性成就、发生历史性变革。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央谋划开展了一系列具有根本性、长远性、开创性的工作，污染治理力度之大、制度出台频度之密、监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快，均前所未有。形成并确立了习近平生态文明思想，生态文明写入了宪法和党章。我国生态环保法治实践进一步、快速地向前推进。坚决向污染宣战，生态环境质量持续改善，人民群众的获得感、幸福感和安全感不断增强。生态环境损害责任追究、排污许可、河湖长制、禁止洋垃圾入境等制度出台实施，生态环境治理水平有效提升。省以下生态环境机构垂管等改革举措加快推进。组建生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，并整合组建生态环境保护综合执法队伍，生态环境保护职责更加优化、强化。

　　（二）国外成功环境法典编纂立法经验为试点成功提供了借鉴

　　多国制定环境法典证明环境法典化之路是可行的。瑞典、法国、德国等国家环境法典化编纂历程，特别是其所采取的法典编纂方式、环境法典的定位、环境法典的形成框架以及创新的制度都给环境法典化试点提供了丰富的经验借鉴。

　　（三）《民法典》颁布实施为试点成功提供了参考经验

　　《中华人民共和国民法典》颁布实施，说明我国已经具备制定法典的能力，为制定环境法典奠定了坚实的基础。第十三届全国人民代表大会第四次会议的常委会工作报告以及2021年全国人大常委会立法工作计划中均明确要研究启动环境法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作，充分表明国家立法机关对环境领域法典化编纂的态度。

　　“党中央的坚定决心、坚强领导、有力组织是法典成功编纂的政治保证；具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿是法典编纂的内在要求；具有坚实的立法基础和实践基础以及理论研究基础是开展法典编纂的前提条件；遵循立法规律、坚持问题导向，开门立法、发挥人大代表主体作用、营造良好舆论氛围、培养造就专门立法人才队伍等，是法典编纂的重要方略”等十三方面的经验，为环境法典编纂立法提供了经验借鉴。

　　（四）深圳的定位和成就为试点成功提供了基础

　　一是特区立法权为深圳创新更高效的法典化试点提供了条件。根据《立法法》等规定，深圳经济特区有权对法律、行政法规等作变通规定。这使得深圳可以突破现行环境法治体制中的弊端，进行更有效率、效果更好的体制机制创新。这为深圳创建共治型环境治理体系、法典化试点提供了条件，使共治型现代环境治理体系的构建、法典化试点成为可能。

　　二是先行示范的定位为深圳法典化试点奠定了需求基础。2019年8月，中共中央、国务院发布了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，要求深圳打造“可持续发展先锋”，在美丽湾区建设中走在前列，为落实联合国2030年可持续发展议程提供中国经验。还要求深圳完善生态文明制度、构建城市绿色发展新格局，率先打造人与自然和谐共生的美丽中国典范。这是深圳经济特区在生态环保领域开展法典化立法试点工作的政治基础。

　　三是公众良好的法治意识为深圳环境法典化试点奠定了丰厚的思想基础。深圳诞生伊始，法治就深深镌刻在特区发展的基因里，成为护航深圳腾飞的“定海神针”。深圳始终坚持“以人民为中心”这一出发点，让法治滋养社会，让市民和企业收获更多的法治获得感。深圳是全国法治环境最好、公众法治意识最强的城市之一。良好的法治环境和较高的法治意识，为深圳法治创新提供了良好的社会基础，也为整个社会理解共治型环境治理体系、参与环境治理体系、践行环境治理体系、开展法典化试点提供了良好的思想基础。

　　四是庞大、多样的社会主体，为深圳法典化编纂立法试点提供了力量基础。深圳有着庞大的社会组织（截至2021年6月30日，深圳全市共登记有社会组织10634家），这些社会组织为我们构建符合人们长远利益的，以人为中心的共治型环境治理体系、开展法典化试点积聚了力量，奠定了力量基础。综上所述，在当前情形下，丰富的生态环境立法经验特别是民法典等法典编纂经验能够为深圳生态环保法典化试点工作提供经验。深圳特区立法权以及中央对深圳建设先行示范区的政策支持，为深圳环境法典化立法试点提供可靠的保证，让其成为可行并有很大成功概率的事项。

　　六、深圳环境保护法规法典化编纂立法的建议

　　一是生态环境保护立法应该采取“适度法典化”。从追求法律功能的角度来看，深圳生态环境保护法典化编纂立法应当在形式和实质编纂之间，根据自己本身的实际情况，选择适度的法典化。基于深圳目前的实际情况和立法资源情况，以及环境保护所涉及的广泛内容，追求制定一部全面系统的环境保护法典，尚无法实现。故综合实际情况及国外适度法典化的成果经验，深圳采取“适度法典化”的方式，制定一个适度的法典化体系，既能够早日让其发挥作用，也能够在实施过程中不断总结规律、完善制度体系，并随着各方面的发展而在此基础上构建更加全面的体系是现实且可行的。

　　二是构建共治型现代环境治理体系的适度法典化立法体系建议。基于研究，紧紧围绕保证实现人与自然和谐共生的美丽中国的核心目标，以充分发挥人的积极性、主动性为抓手，以追求理想效果为标准，以重构的方式提出了构建符合以人民为中心的共治型现代环境治理体系要求的深圳适度环境法典化立法建议框架。建议框架共分为四编22章，分别为总则、环境污染防治、绿色发展、法律责任四编。

　　（一）第一编总则立法框架建议

　　经梳理，第一编总则，分为六章，分别为“基本规定、监管制度、定位与责任、环境宣传教育、激励保障、严格高效执法”，主要规定适用于整个体系的共性规定内容，用于指导整个体系的构建，适用于所有的范围，起到判断标准和规则的作用。

　　第一章 基本规定。主要规定立法目的、基本原则、适用范围、权责规定、组织保障等，对整个体系具有指导性、引导性作用，是确定整体体系架构、制度以及与其他规定间关系的内容，是保证整个体系顺利实施、实现预期目标的基础。

　　第二章 监管制度。主要规定现代环境治理体系涉及的各类主要制度，并将其归并梳理为宏观管理、源头预防、增量控制、存量消减、过程控制、协调配合和监督参与七大类，分别用七节内容明确规定，共有50项制度，为全系统、全过程、科学化的管理提供制度基础和保障。

　　第三章 定位与责任。主要对政府、企业和公众在环境保护中的定位和责任进行明确，从总体上指导各类主体正确履职，形成合力。分为三节，分别是政府主导责任、企业主体责任和公众参与责任。

　　第四章 环境宣传教育。主要提升全体社会成员环境保护的意识和能力，为构建有效监督体系奠定认识基础，为构建现代环境治理体系奠定坚实的认识基础。主要分为两节，分别是全面培养环保意识和不断提升环保能力。

　　第五章 激励保障。主要基于有效引导社会成员参与环境保护工作，与宣传教育、严厉惩罚一道调动全体社会成员参与积极性而规定，属于调动积极性的一个重要环节，分为激励范围、激励措施、保障措施三节。

　　第六章 严格高效执法。主要明确构建严格高效执法体系，为环境保护提供严厉的执法保障，分别从执法目标体系、协调体系、行为体系、保障体系、监督体系和评价体系六方面安排，分为六节，共同构成一个严格、高效又不失理性的执法体系，为改善环境保驾护航。

　　（二）第二编 环境污染防治立法框架建议

　　环境污染防治是该法典体系的重点和关键内容，承担着整合现有规定并进行优化的责任，根据深圳目前的污染防治情况和需要，结合总分式编排，共规定了九章，第一章一般规定，规定污染防治的适用范围、基本要求、实现路径等共性内容，其他各章分别规定大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、海洋环境保护、固体废物污染防治、环境噪声污染防治、放射性污染防治，最后以光污染和其他污染防治结尾。本编规定的内容有两个方面的调整：一是对于前面已经规定的内容，不再重复；二是对于农业、燃煤等深圳存在较少的，减少规定的内容和篇幅。

　　第一章 一般规定。主要规定适用范围、基本要求、实现路径、防治方法、协同防控、政府指导引导作用等环境污染防治共性要求、指导性内容，减少法条重复，优化体系结构。

　　第二章 大气污染防治。主要防控大气污染，这既是重点防治领域，也是经验相对成熟的领域。本章的主要内容包括基本规定，主要介绍大气污染防治的特定方法，并以此确定分节标准，共分为八节，除第一节基本规定外，包括按照类型划分的工业大气污染防治、交通大气污染防治、扬尘污染防治、燃煤和其他能源大气污染防治、其他大气污染防治以及按照重点防控要求确定的重点区域大气污染联合防治和重污染天气应对。由于深圳没有农村的现实，没有单独设立农村和农业大气污染防治，考虑深圳燃煤较少的情况，将燃煤污染防治的顺序向后调整。

　　第三章 水污染防治。主要规定水污染防治的措施，根据水污染防治的特点，确定了以用水安全为核心目标，并以此明确了基本要求和特定方法。同样地，根据基本规定的内容，按照重点防治领域分别规定具体措施，主要包括工业水污染防治、城镇水污染防治、农业水污染防治、船舶水污染防治以及饮用水水源和其他水体特殊保护。其中对饮用水源和危害严重的行为实行严格的过程控制。

　　第四章 土壤污染防治。主要从保证土壤永续安全利用的角度安排，采取的措施主要是分类进行风险管控，所以根据土壤污染防治的特点和要求，首先专门设定基本规定对主要目标、基本要求、主要方法和保障措施进行了规定，并据此将具体的防治安排划分为预防和保护、风险管理和修复、农用地风险管理和修复以及建设用地风险管理和修复四节。

　　第五章 海洋环境保护。根据海洋污染的特点，从陆源污染物控制和海上污染控制两个方面进行管理。分为三节，第一节基本规定，主要规定基本目标和特定方法；第二节规定陆源污染物防治，根据不同的污染物产生途径分别规定控制措施；第三节规定海上污染控制，涉及海洋工程、船舶、海洋养殖等。

　　第六章 固体废物污染防治。主要规定固体废物污染防治的措施。根据固体废物的性质和特点，首先明确规定其“三化”处理基本原则并明确处理路径、处理方法等，强调重视六个过程和夯实六类主体责任，从总体上指导正确处理固体废物。然后根据工业固体废物、生活垃圾、建筑垃圾不同领域的特点分别规定防治措施，分别设定为三节。最后，单独一节明确规定对危险废物的严格、全过程控制，以此防控危险废物的危害风险，确保环境保护取得预期效果。

　　第七章 环境噪声污染防治。主要规定噪声污染防治措施。环境噪声产生和传播的特点决定了环境噪声污染防治的要求和方法，所以主要按照噪声源进行分类管理，并通过减少噪声产生、降低噪声程度、阻断噪声传播途径等方式进行控制。分为基本规定以及工业噪声、建筑噪声、交通噪声和社会生活噪声污染防治五节，根据不同的噪声形成、传播规律，采取符合科学规律的治理方法，进行综合治理。

　　第八章 放射性污染防治。主要规定严格全面的放射性污染防控措施。由于放射性污染影响大、周期长，所以必须采取严格的防控措施，实行全过程严密控制。根据放射性污染防治的特点，同样在第一节明确安全保障、主体责任、专业能力和产品防控等方面的基本要求，然后，按照放射性物质开发、利用、处置等涉及的领域分别明确管理措施，主要包括核设施、核技术利用、放射性矿以及放射性废物管理四节。

　　第九章 光污染和其他新型污染防治。主要起兜底作用。通过技术处理的方式，对管理尚不成熟或随着形势发展出现的新的污染类型处置提供一些处理建议或思考，希望能够更快更好处理新型污染，更快更好地保护环境。

　　（三）第三编 绿色发展立法框架建议

　　绿色发展是新时代中国发展的主要模式，是中华民族永续发展的需要。本体系中的绿色发展，主要是指与环境保护最密切相关的部分。具体来说包括绿色发展的目标、基本原则和路径等基本规定内容，也包括自然生态系统保护、应对气候变化和将环境保护要求融入经济发展体系的内容。本编共分四章，分别是一般规定、自然生态系统保护、应对气候变化和绿色低碳循环发展经济体系。

　　第一章 一般规定。主要规定绿色发展的共性、原则性内容，包括绿色发展的目标、基本原则、实现路径等，对绿色发展进行总体的指引。

　　第二章 自然生态系统保护。主要明确生态系统保护的内容，以此为环境保护提供生态和物质基础。主要的内容包括保护方法、系统保护、底线控制、国家公园保护、流域区域系统保护、自然资源保护开发利用控制、打造生态防护屏障、生态系统修复和生态系统监测评估等。

　　第三章 应对气候变化。主要规定应对气候变化的一些措施，包括我国承诺的碳达峰碳中和目标、基本原则、实施途径、关注重点领域和区域、低碳创建、技术研究和创新、温室气体排放统计与核算、温室气体排放信息披露、宏观战略统筹等。

　　第四章 绿色低碳循环发展经济体系。是将生态环保要求融入经济发展的全过程和各方面的具体规定，是对经济发展体系进行全面的绿色化改造，也是最能助力实现环境保护目标的措施。根据经济体系的构成，本章分为七节，第一节为总要求，第二节到第七节分别规定生产体系、流通体系、消费体系、基础设施、技术创新体系和市场支撑体系的绿色化改造要求。对不同的体系结合其本身的特点，进行有针对性的绿色化改造，使其顺利进行绿色化转型，助力实现绿色发展的目标。

　　（四）第四编 法律责任立法框架建议

　　法律责任编主要围绕建立严厉责任体系的目标来构建。通过制度设计与现有法律责任规定间形成协调配合的机制来保证实现构建严厉责任体系的目标。主要规定了在确定罚款数额时，优先适用以违法行为可能获取的违法所得为基数确定罚款数额的原则，并提出了违法所得的确定方法及适用顺序，还相应规定与现有体系协同配合的安排，从而形成完整法律责任体系，确保不让违法者从违法行为中获得任何收益，真正斩断违法者违法冲动的动力来源。为此，分三章，分别是：基本规定、基本类型和新增法律责任。

　　第一章 基本规定。本章是本编的重点和核心，明确了严厉法律责任的基本规则、体系构成和适用规则，是指导法律责任确定的基础。

　　第二章 基本类型。主要梳理法律责任的类型，分别以行政责任、民事责任和刑事责任予以明确，除对罚款按照新增规则进行具体适用的明确具体规定外，其他不进行具体的规定，而只进行类型的归纳和排列。这样做的目的有两个：一是让人们更好地了解新增规则，并能够有效适用；二是对法律责任类型有个整体的了解，也不重复规定和增加篇幅。

　　第三章 新增法律责任。主要是根据未来新增的义务要求，对应当规定法律责任的，再明确相应的法律责任，保证规定的义务能够得到有效落实。

　　参考文献

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