内容摘要：司法确认制度设计初衷良好，实践中却处于尴尬境地，与调解制度一起尚未满足诉源治理的社会需求。典型样本经验表明：司法确认制度与调解制度准一体化运行，前置司法确认准备过程，提供调解协议分类标准化模板，能极大地便利当事人化解纠纷，提升调解和司法确认的质量，防范虚假案件，亦为调解过程与结果共同赋能，实现诉源治理价值。未来该制度应从审核制优化为备案制。在一体化运行机制下，通过在调解协议中加入确认申请条款、加盖司法确认专用章，就可完成司法确认；同时，提升调解专业性、完善事后撤销机制以保证司法确认的规范和质量。
关键词：司法确认 一体化运行 备案制 诉源治理
司法确认制度的设计初衷用心细密，其意在弥补诉讼外调解制度的关键缺憾，即纠纷当事人在调解员细致工作下已达成合理协议，仍有可能反悔导致调解工作落空与社会资源浪费。一方面，我们不能在制度上直接赋予所有诉讼外调解协议以强制执行力和诉讼既判力，另一方面，绝大多数调解当事人都有一个明显需求，即希望所签订调解协议能全面执行并了结纠纷，只有极少数当事人准备在签订调解协议后还启动诉讼或仲裁程序。因此，在双方都同意的前提下，赋予调解协议强制执行力并且不允许起诉或申请仲裁都是必要并且合理的。司法确认源自基层实践，从甘肃省定西市人民法院的探索到最高人民法院的肯定，司法确认制度得到基层司法单位、顶层设计机构以及学界普遍重
视。检索法律文献，关于司法确认的研究论文已有300多篇，司法确认成为诉讼法学界一个热点。
一、司法确认与调解工作的尴尬处境
认真考察实践，司法确认制度却处境尴尬。首先，当前诉讼外调解没有为该制度提供足够生存空间。调查发现，调解达成协议后自愿履行是大概率事件，而且大多数调解协议都是当时履行完毕，非即时履行的只有少数。这可能与当前调解机构的案件选择有较大关系，履行后的协议基本不用申请司法确认。按当前条件，司法确认制度失去经常运行的必要性。其次，该制度的当前供给与当事人需求错位。司法确认制度要求双方当事人在调解协议达成后30日内共同向法院申请，并且还可能需要当面陈述。调解本身就是一次费劲的纠纷解决过程，其中需要艰难的讨价还价，往往伴随强烈的冲突性情绪。一旦调解协议达成，当事人终于长松一口气，以为本次纠纷解决了。对于有潜在确认需求的纠纷当事人，这时再鼓起勇气向法院申请、递交相关证据或者向法官当面陈述，就变成“一件辛苦的事情”。司法确认的“潜在客户”基于成本与收益的比较可能放弃需求。再次，司法确认制度的“用户体验”不佳。申请司法确认的案件，当事人要花费一些精力，先是共同提交申请，然后提交身份资料，如果法院要求，还要提供纠纷中的关键证据。申请、受理、审核、签署合法性声明、预留地址、接受送达等环节都要当事人一次次表意、签字与捺印，而这些成本在当事人看来都是额外负担。
基于上述原因，主动申请并获得确认的案件是凤毛麟角，现实情况印证这一分析。本文所研究的B法院是全国先进法院，受理案件数每年在10万件以上，所在辖区的各类人民调解组织每年调解的案件总数有3万-4万件。在基层法庭主动对接调解组织之前，每年申请司法确认的案件数在各个法庭却只有个位数。其他地方的实证研究结果与此类似。
这一情形和高层期望及学界重视形成强烈反差，又因为高层司法机关重视，部分政法系统强推该制度，层层下达司法确认指标，或通过确认案件数的评比，为不同基层司法机关贴上先进或落后的标签，导致部分基层司法机关编造虚假确认案件，或直接从调解机构批量调取卷宗炮制确认案件，这给司法确认制度的社会声誉蒙上阴影。
从实务到理论界对于司法确认都有批评，司法确认制度处于尴尬境地。在基层访谈调解机构和调解员，听到关于司法确认是多余的观点。有学者认为，既然司法确认制度加重当事人负担，就应该废除司法确认制度，或者改变由法院进行司法确认的规定，改为由基层司法行政部门进行确认。
司法确认与调解工作紧密相连，我国的调解工作也处于一种“既先进又落后”的状态。我们在起源上对调解解决纠纷有独特经验，二十世纪八十年代外宾来访时，我国的调解被曾称赞为“东方经验之花”。在发达国家和地区普遍学习中国内地调解经验并且加以发展之后，内地的调解事业反而落后了。以香港特区为例，经历十多年的发展已经形成高端调解模式，其由专业机构和经过专业培训的人才来进行调解，走向充分专业化甚至职业化，并且包含部分商业化。内地一直秉持免费调解、兼职调解的理念。一方面社会治理极其重视调解，期望绝大多数纠纷能通过调解解决；另一方面我们希望通过免费、业余、兼职的人员就可完成这个任务。这种状态已与快速发展的中国不完全适应。
农业社会的社会关系相对简单，纠纷仅表现为家事、邻里和不动产纠纷等几个类型。长老或乡土管理者依据本身经验和权威进行调解，可以化解绝大多数纠纷。当代中国经过四十多年快速发展，已成为一个高度活跃的工商业社会：十四亿人口，产业链完整而复杂，阶层和地域分化细致，整个国家成为全球独一无二的超级动态系统。社会纠纷类型和内容极其复杂，再要求农业时代的调解模式来普遍化解纠纷无异于杯水车薪。
不可否认当前调解业务的重要成就，但是更应关注其目前的局限性。首先，许多调解人员法律知识储备不足。调解员需要对于纠纷所涉的法律规范有充分认知。但目前从乡村到城市，兼职调解人员法律知识的储备普遍不足。
再者，对于调解的专业性认识不足。谈判被认为是专业事务，调解却没有这样的“知遇之恩”。在工商业社会，调解既需要谈判素能，又需要咨询、辅导和斡旋技能，因此调解的难度超过咨询、谈判和斡旋，是这三种业务的综合应用。没有受过专业训练和实践培育的人员进行调解相当有风险，可能会耽误纠纷解决甚至激化矛盾。法律知识缺乏和专业知识不足导致调解整体水平不高，债权人或被侵权人在调解当中可能难以感受公平和正义，甚至有时感到屈辱和无奈。
调解还有其他一些适用误区：一是滥用调解比较常见。纠纷发生后，相关机构强制要求调解，完全违背自愿原则；一是压制性调解。由于非常强烈的家长制传统，有的调解员以压服而不是说服协商形式进行调解；另外，对存在巨大分歧的纠纷过度调解，甚至拖延调解“和稀泥”，偏离了调解的相对中立性。当事人信赖不足，调解的社会公信力就不能得到提高。
司法确认的对象是调解协议，调解的质量和规模没有上台阶，司法确认就是无源之水。结合上述分析，以及当前部分地区先行先试的经验可知，调解应走向专业化并且需要部分职业化和商业化。通过专业人才和专门机构来承担复杂的调解工作，就可以期望调解对于社会纠纷的解决发挥更多作用。
二、诉源治理对调解与司法确认的期待
“诉源治理”是对诉讼之前的纠纷防治工作的统称，是对诉讼源头进行治理的系统工程。对纠纷的处置决定一个社会促进合作的能力，因此诉源治理是社会治理水平的体现。当前，我国处于纠纷高发阶段，法院工作压力巨大。2021年最高人民法院报告显示，2020年地方各级人民法院和专门人民法院共受理案件3080.5万件，审结执结案件2870.5万件，结案标的额达到7.1万亿元。大量纠纷涌进，导致法院不堪重负。B法院每年处理约10万件案件，只有100多名员额法官，可见其工作压力与难度。全国很多法院也有类似的情形。
诉源治理是法院的工作，更是整个社会治理体系的一环，治理体系中的核心部门需要从高质量公共服务供给侧结构性改革的角度予以政策统筹。关于诉源治理，要对“无讼”有科学正确的认识。古代文献里这一概念实际上表述一种理想状态。因为人和人之间的认识或意志，要么相同要么不同，相同和不同的概率是对等的，所以意见分歧是常态。社会治理的关键并非让分歧或纠纷不发生，而是让纠纷得到公平且高效的处置。当事人能在本次纠纷解决过程中学习到经验，提高以后面临相似问题的处置能力，对其他主体也产生警戒与示范效应，同类纠纷再次发生概率大大降低。
诉源治理是我国重大政治工程之一。民商事纠纷解决方法有多种，自行和解是第一选择，其次是调解、行政裁决等选择，最后是仲裁或诉讼。诉源治理需要充分发挥诉讼外解纷渠道的功能，因为调解具有居中、灵活和经济性，并且属于公共服务范畴，所以提高调解的质量是诉源治理的一项关键措施。一方面，要充分畅通当事人通过法律途径维护正当合法权益的渠道和路径，另一方面，也不能让所有的纠纷无限制地涌进法院，直接将本来作为“维护社会公平正义最后一道防线”的法院放置在解纷的最前端。这不仅增加法院的巨大工作负担，也不符合法院在整个法治和政治体系中的功能定位。法院需要解决的是有法律争议和事实争议的疑难案件，这些案件解决后为社会生活和经济事务树立指引标杆，也为成文法的修订不断积累经验。如果所有的纠纷都涌进法院，不仅法院正常运转会受到影响，还会破坏法院在社会治理体系中的功能定位，最终影响法治中国的进程。
司法确认制度的本有功能对诉源治理也有重大价值。一方面，经过确认的调解协议具备申请强制执行的效力，可以提升调解协议的自动履行意愿和执行效率，降低纠纷进入法院诉讼的可能性。另一方面，司法确认还有既判力效应。虽然司法确认裁定并不具有积极的既判力，即不能对现有案件事实作出确定的认定，从而限制其他司法文书对于关联案件事实的认定，但司法确认裁定具有消极既判力，即对于当事人调解协议赋予强制执行效力之后，如果一方当事人再反悔，要求法院受理起诉或者要求仲裁机构受理仲裁，则应该被驳回。因此纠纷被解决在调解状态，对于诉讼源头治理发挥了积极作用。
三、探寻司法确认与调解的融合机制
本文所调研的B法院是全国多元化解纷机制和“三调联动”的首批试点单位，所在区域产业发达、社会矛盾多发，当地党政机关和法院对诉源治理重要性有共同认知。B法院牵头确定多元解纷架构，其中重要的组织体制就是多方共建的“矛盾纠纷多元调处中心”，该中心期待充分发挥人民调解、特邀调解、行业调解、行政调解、律师调解、劳动仲裁和商事仲裁的作用，从而使诉源治理落到实处。多元调处中心的一项重点工作，就是充分发挥司法确认制度的价值，通过与工会、司法所、派出所、调解组织的密切协作，使司法确认和调解工作协同开展，推动矛盾纠纷的有效防治和化解。
在B法院的S法庭，多元调处中心对于司法确认运行机制有以下创新型安排：首先是调解与司法确认的“准一体化”。所谓“准一体化”，是指调解过程和司法确认过程无缝衔接，近似于一体，但是又作为两项业务在同一个过程展开和完成。法庭和当地司法行政部门、工会、派出所、劳动行政部门等签订协议，确认共同目标，安排调解和司法确认的衔接方案。办理司法确认案件的法官在前期和上述调解组织或特约调解员经过详细沟通，使调解组织和调解员对于司法确认工作的价值、规范以及运行标准，有充分认同和认知。法院确认调解员具有“司法确认指导员”的身份，同时为调解员安排指导司法确认的工作津贴。
司法确认的审核准备工作前置，其中的关键内容是为调解协议提供分类模板（后文详述）。调解员向纠纷当事人提供《司法确认推荐书》，指导纠纷当事人认知司法确认的价值，将当事人希望通过本次调解完全解决纠纷的意愿明确表达出来，并且主动选择申请确认从而固定这一意思表示。前文已述，只有少数当事人准备在签订调解协议后还启动诉讼或仲裁程序，因此这种推荐和引导就可以使绝大多数调解当事人通过调解了结纠纷的权利得以实现。
调解员作为司法确认指导员的同时，法庭又指定法官助理或法院工作人员担任司法确认工作助理，和调解员共同工作。助理就相关文书的法律要求和调解员进行沟通，一旦调解完成进入协议制作环节，只要当事人愿意申请司法确认，助理即可现场或通过视频在线指导当事人填写申请书，复印与核对身份文件，特别对调解协议等文书关键细节予以审核，保证法定格式和要素准确而完整。在当事人预留送达地址后，调解和司法确认申请初审工作就同步完成。
助理回到法庭后起草司法确认裁定书草稿，法官对调解协议、司法确认申请、裁定书草稿进行审核确认。因为有前期扎实工作，这一过程就相对简单。制作决定书后通过邮寄或电子方式送达即可。对于当事人而言，调解和司法确认这两项事情通过“跑一次”就完成了。（如图1所示）
图1：“调解+司法确认”准一体化机制工作流程
司法确认制度最初设计比较粗略，要求法院指派法官负责司法确认案件的审理工作。本处典型样本的运行机制已经为确认工作组建团队，由审理司法确认案件的法官、司法确认指导员（调解员兼任）和司法确认助理三个角色构成，分工合作并同步进行司法确认和调解工作。法院对于调解工作的指导也贯穿其中，一定程度上缓解甚至避免调解业务的当前弊端，调解和司法确认两项工作同时从准一体化机制中获益。
这种准一体化机制是法院积极作为的表现，但是这种作为并没有越界。这是为了发挥司法确认本源功能而做的衔接安排。当然要严格避免强制或者半强制确认，因为申请司法确认是当事人的自主选择，其中不得有任何“威胁因素”传递给纠纷当事人，需要充分保护当事人申请司法确认的自愿权利。全程留痕的管理方案有助于预防强迫和欺骗。一般情况下，债权人只要对调解协议满意都愿意选择司法确认，而对于债务人，在调解和司法确认工作中适当劝导是可行的。
第二项创新型安排是司法确认团队为调解提供分类协议模板，促进调解和司法确认业务的规范化。法院对纠纷调解进行分类指导，法官可以和调解员共同研发调解协议的标准化模板。调解协议本质上是当事人解决纠纷的合同。不管是典型合同还是非典型合同，都可以创制相关模板作为标准样本。虽然在法律业务中，合同模板不是绝对的，但是模板仍具有重大指导价值。法官和调解员共同开发调解协议模板等于对所调解纠纷进行“预先审查”，可以避免相关法律风险点以及重大意思表示的遗漏。
以劳动争议纠纷为例，S法庭辖区工商业发达，劳资纠纷高发，法官、助理和调解员进行研讨，确定了关于劳动案件调解协议的标准化模板。劳动纠纷主要包含劳动关系确认纠纷、解除劳动关系的赔偿纠纷、劳动报酬支付纠纷、工伤赔偿纠纷四类。除了确认劳动关系，其他类型在纠纷解决上都表现为用工方向劳动者支付一定钱财作为赔偿或补偿。因此在劳动案件调解中就可以设计协议标准模板。该模板提供相关选项以供当事人选择，例如金钱给付是一次性还是分期给付，支付金额、支付到期日和支付账户，由当事人商定后直接在模板填空即可。模板设计和应用不仅带来便捷，还提高了调解的规范性和专业性。此外，为保障劳资双方合法权益，在该类协议模板中，法院和调解机构还可根据案件具体情况特别添加企业法定代表人或实际控制人作为第三方当事人，并且设计第三方为调解协议的债务承担连带保证责任的条款，供当事人选择使用。这种设计使劳资纠纷的调解协议具备“特别功能”，即“老板”对企业员工的债务保证偿还。假若进入执行程序，也可以快速兑现，更好地保障债权人的合法权益。这一协议模板既合乎法律规定，又创造性地增加纠纷解决的新思路，对于纠纷中的劳动者，无疑是“又快又好”的解决方案。典型案件也印证了这个方案（如图2所示）：
图2：关于劳动争议调解协议的司法确认典型案例
在劳动纠纷之外，当前司法行政部门所指导的人民调解委员会的纠纷类型也可以清晰分类，并提供相应调解协议模板。S法庭所在街道22个基层人民调解委员会2020年的案件类型如下（如图3所示）：
图3：B法院S法庭服务范围2020年人民调解案件类型分布
从上述数据可见，主要调解协议类型，无论是劳动争议、侵权赔偿还是典型合同，都可以设计分类调解协议模板，并在实践中不断优化。其他协议在具体分型后也可以设计标准模板。经过对常见风险和调解协议瑕疵的研究和识别，可以防范非法调解甚至虚假调解，这无疑从合同法角度提高了调解的专业性，从而提升司法确认和调解的质量和效率。一般认为，司法确认可以为调解的结果“赋能”，而这一工作机制无疑可以解决和弥补调解的前述问题和不足，正是司法确认在为调解的过程“赋能”。
司法确认制度在设计之初就考虑防范虚假调解协议。但是需要注意的是，任何工作都不能完全避免风险。也正是基于这一点，法律设置已确认调解协议的撤销程序，刑法又设置虚假诉讼罪作为事后救济手段。在上述准一体化机制中，调解员作为防范虚假或违法调解第一责任人，司法确认助理和法官分别进行第二和第三道审查，对于违法调解的防范已经达到充分程度。
第三项创新型安排是专业化调解得到提升。如前文所述，我国调解专业化还严重不足，需要有更多律师或其他专业人士参与。特邀调解制度是扩展调解和司法确认价值的重要方法，对此司法决策高层也多有政策供给。对于劳动纠纷，B法院S法庭发挥工会特邀调解员作用，弥补人民调解员经验和数量的不足。2020年该法庭通过各类调解组织确认的劳动争议调解协议有469件。
律师对调解和司法确认的参与也在不断扩大。以S法庭服务的区域为开端，该市B区的每个社区都通过政府采购，安排律师进社区提供服务，律师为社会调解组织或者纠纷当事人提供免费咨询，促进当事人和解或达成调解协议。B法院已经邀请15家律师事务所作为特约调解组织提供调解服务，调解成果可通过司法确认予以固定。当前法院正与律师协会商议建立律师作为特约调解员的常规机制。律师充分参与正不断扩大调解的规模并提升调解专业性。
对于民商事纠纷的解决应该形成这样的常态：“有纠纷，找调解；调不成，有出口”。各类调解都和司法确认工作无缝对接，把调解挺在纠纷解决的前线。在准一体化运行机制下，司法确认作为一个枢纽，可以把多种调解或解纷手段纳入相互补充、支撑和衔接的良性循环状态。人民法庭根植于基层公共服务体系，和基层各类机构具有密切联系，本处典型样本的运行条件和全国各地法庭高度一致，调解和司法确认准一体化运行的机制具有广泛应用的可能性。
四、司法确认应从审核制走向备案制
典型实践催生新的思考：当前司法确认工作是否有进一步优化的可能？调解协议是否备案就可以具备司法确认效力，不需要再出具受理书、司法确认决定书等？所谓备案制就是当事人自愿将调解协议申请司法确认，备案后就产生可执行的后果。在司法确认和调解准一体化运行的前提下，将司法确认的审核制发展成备案制，是值得研究的方案。
备案制相对于审核制更加精练，从而改进司法确认的“用户体验”。操作方法如下：备案调解协议应优先使用法院和调解机构提供的推荐范本。当事人同意申请司法确认的，只要在调解协议中将该意思表示作为专门一条即可。这样就省略了独立的司法确认申请书的制作和审查过程。调解员同时是“司法确认指导员”，法院安排司法确认工作助理和调解员对于调解协议共同审查并签字，然后助理在调解协议上加盖法院的“司法确认专用章”，这样就省略了司法确认决定书的制作过程。办理归档手续后确认工作就全部完成。
备案制与审核制的本质区别是只保留必要的审查而省略多余的工作程序。考察调解和司法确认的准一体化运行方案发现，调解协议的当前司法审核过程可以简化。调解协议和诉讼及仲裁的裁决文书有明显差异。调解协议可以记载当事人的纠纷陈述，但是，调解协议并不需要确认当事人之间发生的案件事实，除非当事人陈述一致并要求记录在协议中。调解协议的条款，要么是当事人之间金钱给付或行为给付的具体安排，要么是合法权益的分配安排，少数协议中有确认当事人拥有某项权益的内容。这些内容在法律上就是一份合同。调解协议通过司法确认获得执行力和既判力，本质上来源于当事人的合意和请求。调解机构已经详细审查这一合意的内容和原因，并予以同意，法院只需要概括审查并同意当事人请求即可，再次详细审查调解协议既不经济也无必要。
当前的司法确认制度，在调解工作之后再进行司法审核，一定程度上蕴含了对于调解员工作质量的“不放心”。这可能也是针对我国当前调解工作状态的临时措施。在准一体化运行机制下，情况将明显不同：经过法院的遴选、培训、指导并且与调解员共同研发调解协议模板之后，合格调解员完全具备防范虚假调解的能力；再由司法确认助理和调解员配合，审查调解协议和当事人的申请确认意思，法官已经没有必要重复审核。
进入执行环节，执行依据就是经过确认的调解协议，而不是司法确认裁定书。这一点，和经过公证的债权文书的强制执行高度相似，因为公证书和加盖司法确认专用章的调解协议都是具有法律效力的文书，不再是普通文书。执行中若发现协议违法，法院可以裁定中止或终止执行。当事人或第三人有证据证明调解协议违法或侵犯其合法权益的，可以申请终止执行或撤销调解协议。违法调解协议的救济渠道仍然畅通，不会造成众多虚假调解协议或者低质量调解协议获得备案的负面状态。
备案制产生更高工作效率，这一机制的运行完全符合当前司法确认制度的改革方向：法院仍然要指导调解机构，指导或培训现有调解员，提升其专业效能；通过遴选特约调解员，建立专业甚至专职调解队伍；增加律师调解和调解中律师咨询服务的比例，大力发挥律师在调解中的关键作用；调解员兼任法院的“司法确认指导员”，法官安排法官助理和调解员协同工作。司法确认工作仍然是法院的工作之一，只不过将审核制改为备案制。需要说明的是，这一改革方案符合现行的人民调解法和民事诉讼法，因为备案包含了这两部法律规定的必要审查过程，并非完全的登记制度。当然备案制的改革方案需要修订当前的司法解释才能施行。在司法解释修订之前，法院仍然需要为申请者出具司法确认裁定书。
结语
备案制的司法确认和高质量调解相结合，给调解过程和结果同时赋能，整体提升调解的社会公信力。调解机构和调解员就不再只选择简单的或可以当场履行协议的纠纷进行调解，而是将勇于并善于调解各类民商事纠纷。越来越多纠纷通过调解有效解决。这样，司法确认和调解就能更好地发挥诉源治理的效能，将更多纠纷解决在前期阶段，推动社会治理工作迈上新台阶。
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