深圳市法制办2018年法治政府建设工作情况报告

　　2018年，在市委、市政府的正确领导下，市法制办以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻落实党的十九大精神以及中央、省、市关于法治政府建设的决策部署，紧紧围绕市委、市政府中心工作，认真履职，奋力作为，扎实推进政府法制工作，我市法治政府建设取得新突破，为全市经济社会良好发展提供了有力的法治保障。在广东省政府组织的2017年度依法行政考评中，我市位列地级以上市政府第一名，自2013年该考评启动以来，连续五年被评为优秀等次；在中国政法大学组织的2018年度中国法治政府评估中，我市位列100个参与评估城市第一名，在法治政府建设方面继续保持“优等生”的领跑姿态。现将有关工作情况报告如下：

　　一、围绕中心，服务大局，以立法引领和助推全市经济社会的改革与发展

　　1.认真落实市政府年度立法计划，立改废法规规章28项。截至11月28日，提请市人大常委会审议的法规草案17件（其中新制定法规4件，修改12件，废止1件），提请市政府发布的规章13件（其中新制定规章9件，修改1件，废止3件）。主要法规项目有：《深圳经济特区知识产权保护条例》《深圳经济特区股份合作公司条例》《深圳经济特区海域保护与使用条例》《深圳经济特区物业管理条例（修正案）》《深圳经济特区生活垃圾分类投放规定》。主要规章项目有：《深圳市行政机关规范性文件管理规定》《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》《深圳市城市照明管理办法》《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》《深圳市计量质量检测研究院规定》《深圳市房屋使用安全管理办法》。

　　2.立法服务改革和经济社会发展大局，推动出台系列重大改革创新举措。一是为落实伟中书记“实施最严格知识产权保护”的指示要求，起草了《深圳经济特区知识产权保护条例（草案）》，通过完善维权服务措施、细化网络侵权保护规定、建立纠纷快速解决机制、加大行政处罚力度等制度安排，全面提升知识产权保护力度，进一步激发社会创新活力和经济竞争力。二是为推进行政审批制度改革，进一步加快建设投资进程，联合市政务办、住建局、规土委等单位起草了《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》和《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》，提出“深圳90”的改革目标（即建设项目从立项到施工许可办理完成，总审批时间不超过90天），通过优化建设项目的审批程序压缩了三分之二的审批时限，赢得了社会的广泛好评。三是为深化全市住房制度改革，深度参与了《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见（代拟稿）》的起草工作，提出了国企、民企平等参与主体供给的立法理念，并就政策适用、新旧政策衔接等具体问题提出了法律意见，有力地推动了我市住房制度改革政策的顺利出台。四是为深入贯彻落实市委关于改革创新的战略部署和推进股份合作公司改革的工作要求，规范股份合作公司的运作，修订了《深圳经济特区股份合作公司条例》，增设了对董事长的监管制度、高管人员任职负面清单等内容，细化了需经社区党委研究审议重大事项等条款，强化了股份合作公司党建工作，保障股份合作公司的规范运作和健康发展。五是为推动城市规划落地，拓展产业发展空间，完善城市公共配套，出台了《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》，在全面安全纳管的基础上，对产业类和公共配套类历史违建依法拆除一批、没收一批、处理确认一批。

　　3.注重立法调研和公众参与，科学民主立法机制进一步健全。一是主动深入基层和实地开展立法调研。每一个立法项目均有办领导带队到相关主管部门、企业、社区以及其他基层单位实地调研，有些重点立法还反复多次进行调研，确保掌握准确的第一手信息。例如，在电动自行车立法过程中，胡建农、蒋小文同志率队专程赴顺丰、圆通等快递企业和街道办、农贸（农批）市场等多地调研电动自行车配置数量、运行区域等情况，委托专业机构实地调查全市100家农贸（农批）市场共24083个商户的电动自行车使用情况，邀请不同行业的代表参加立法座谈会，全面摸清不同群体使用电动自行车的实际情况。二是建立听取公众意见的反馈机制。我办依托“一网一微”加强与公众的信息互动，及时发布立法动态资讯，同时对于公众通过电邮、来信、网站和微信留言等渠道提交的立法意见和建议高度重视，安排专人负责回复，实现与公众的良好互动，提高公众主动参与立法的积极性。三是继续发挥立法微信听证会的优势。全年组织召开物业管理、房屋使用安全、电动自行车管理、建筑废弃物管理、校外午托机构等5场立法微信听证会，微信听证会的总次数达到13次，共收集到有效意见4700多条，微信听证会已经逐步成为沟通政府立法机构与公众的重要桥梁，受到司法部主要领导的充分肯定。以电动自行车立法微信听证为例，共有70名市民代表、30名企业代表参加，涵盖不同利益群体，还有人大代表、政协委员甚至外籍人士参加。

　　4.强化务实创新，立法的针对性与实效性进一步增强。一是完善立法工作制度，出台《深圳市政府规章立法技术规范(试行)》。为进一步提高政府规章立法工作的规范化水平，提高立法质量，我办在总结立法工作实践经验和借鉴其他城市做法的基础上，制定了立法工作技术规范，对规章立法工作中经常遇到的、带有共性和普遍性的有关规章内容结构、形式结构、条文表述、立法语言规范和有关立法文本格式等立法技术事项进行了规范、统一。二是转变立法工作理念，注重解决实际问题。今年以来，我办在立法的实效性上狠下功夫，摒弃大而全的传统立法模式，坚持以问题为导向，创新立法体例、条文的设置，立足管用、够用。以垃圾分类投放立法为例，经过反复论证和修改，对草案直接采取不分章节的简约化立法模式，并重点聚焦分类投放环节这一核心问题作出规定，最后将草案条文压缩至20条，实现了立法的针对性和可操作性。

　　二、牵头抓总，统筹协调，以考评为抓手推动法治政府建设向纵深推进

　　市法制办以落实市委市政府《关于贯彻落实<法治政府建设实施纲要（2015-2020年）>的重点工作安排》为主线，积极发挥牵头单位作用，统筹推进法治政府建设各项工作。

　　1.首次发布法治政府建设白皮书。为让社会各界更好地了解深圳法治政府建设的进展和成效，我办主动作为，第一次组织编撰了法治政府建设状况白皮书，并于7月13日召开新闻发布会正式对外发布。白皮书按照《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》的结构体例，从“依法全面履行政府职能”“完善依法行政制度体系”等七个方面进行编章，以客观描述的方式，通过大量实例和数据集中反映了市政府及其部门，以及各区（新区）政府2017年度依法行政的状况。白皮书的发布，为社会打开了一扇展示法治政府建设成果的“窗口”，其成效受到了市主要领导的高度肯定。

　　2.印发实施2018年度法治政府建设工作要点。在全面梳理法治政府建设工作推进情况基础上，结合近年来法治政府建设考评发现的问题，我办制定了《深圳市2018年法治政府建设工作要点》（深法治办〔2018〕23号）并印发实施，提出7大板块40项具体举措，对2018年度全市法治政府建设工作进行统筹部署。每项举措详细列明了具体工作任务和责任单位，着力推动各区各部门认真落实法治政府建设工作任务，加强薄弱环节整改提升。

　　3.制定2018年度法治政府建设考评指标。结合省依法行政考评、市法治政府建设考评和中国法治政府评估的检查重点和方式方法，以及我市法治政府建设面临的薄弱环节，我办制定了2018年度全市法治政府建设考评内容，着重强化对基层行政执法、重大行政决策、规范性文件制定、接受司法监督等方面的要求，具体包括制度建设、行政决策、行政执法、依法接受监督、依法行政保障、加分和减分项目，共7个一级指标，满分100分。其中G类（区政府和新区管委会）二级指标36项，A类（市政府执法单位）二级考评指标37项，B类（市政府内部协调监管单位）二级考评指标29项。

　　三、加强督导，多措并举，积极推动行政执法“三项制度”全面实施

　　1.加强执法主体和人员证件管理。截至11月28日，我办已审查各区政府、市直部门报送的行政执法公告27件，举办全市执法人员岗前培训班22期，培训3755人次，组织执法人员岗前考试20场，参加考试2500人次，换发执法证件13545人次；举办听证员岗前培训班10期，培训1095人次，组织考试10场，参加考试1000人次，颁发听证员证件600张。

　　2.持续推动行政执法“三项制度”落地。2018年3月，我办提出了落实执法公示、全过程记录、重大行政执法决定法制审核等三项制度的意见，并将其纳入年度法治政府考评。6月，我办组织召开全市行政执法培训会议，邀请省法制办有关负责同志对行政执法全过程记录制度进行了解读，市卫生监督局就行政执法全过程记录的现场音像记录操作进行了演示。8月，印发了《市法制办关于推行行政执法三项制度的补充通知》，明确区级执法部门法制审核机构确定的原则，并制作了《行政执法音像记录清单（模板）》和《重大行政执法决定目录清单（模板）》供全市各部门参考。

　　3.积极开展市政府特邀行政执法监督员活动。我办继续发挥特邀执法监督员工作机制的积极作用，组织特邀执法监督员参加了行政执法案卷评查、法治政府考评等多项工作。例如，2018年6月、8月、11月，先后前往龙华区安监局、市市场和质量监管委、龙岗区龙城街道开展安全生产、商品抽查食品抽检和校园周边儿童服装玩具、食品检查、城管执法等领域的专题执法监督活动，并向相关执法单位反馈监督的有关情况，帮助执法单位改进执法工作。

　　4.全力推进深圳法治政府信息平台项目建设。借助数字政府建设的有利契机，经请示市政府同意，我办将“深圳市执法监督网络平台”项目名称改为“深圳法治政府信息平台”，作为我市“数字政府”综合改革方案项目任务进行建设，并以行政执法监督为抓手，扩展建立政府立法、规范性文件管理、行政复议、法律顾问等业务应用，为立法、执法、复议、法律顾问工作和社会公众等提供全面、深入、智能的信息服务。经深入全市14个建有行政执法系统的执法部门以及市检察院等6个业务相关部门调研，形成了近5000字的《资金申请报告》，并在9月、10月先后获得市经贸信息委、市发改委评审通过，现正在启动项目的招标工作。

　　四、严格把关，集中清理，从源头上保障规范性文件合法合规

　　1.进一步完善规范性文件管理制度，认真履行规范性文件前置审查和备案职能。为从源头管好规范性文件，保证政府抽象行政行为的合法性，我办积极制定出台有关制度和文件。今年2月，我办提请市政府审议并发布了《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（深圳市人民政府令第305号令），自2018年4月1日起施行。3月，我办又发布了《关于进一步推进规范性文件“三统一”的通知》，要求各政府部门做好规范性文件统一登记、统一编号、统一发布的工作，并向我办报送相关目录。其中，“305号令”明确规定政府规范性文件在提请审议前，必须先经政府法制机构进行合法性审查。截至2018年11月28日，全办共收到各部门提请审查的规范性文件156件，审查通过120件；审查并通过市政府规范性文件32件；代市政府向省政府报送备案规范性文件14件，向市人大报送备案8件。

　　2.严格执行规范性文件“八统一”制度，从源头规范政府抽象行政行为。我办在发布“三统一”的基础上，结合我市工作实际，修订了《深圳市行政机关规范性文件管理规定》，梳理形成了规范性文件的“八统一”管理模式，即“统一要求、统一审查、统一征求意见、统一有效期、统一登记、统一编号、统一发布、统一查询平台”，在规范性文件制定主体、范围、权限、程序等方面，提出了比国家要求更为严格、具体的要求。在审查规范性文件过程中，我办严格落实上述制度，确保规范性文件合乎规定，截至11月28日，文件审查通过率为77%。例如，在制定住房和处理违建政策时，由于设定了强制公开征求意见的义务，虽然很敏感，但市政府还是按照“八统一”的要求事前征求了公众意见，避免了程序上的瑕疵，同时对文件制定部门形成有效制约，保障了文件可能涉及到的行政相对人的合法权益。

　　3.组织开展规范性文件集中清理，确保全市政策文件的一致性。今年以来，我办先后组织开展产权保护、公平竞争、生态环境保护、证明事项清理、民营经济发展等多次专项清理，共提请修改规章4项，确保了我市现行法规规章和规范性文件与上位法保持一致。其中，按照伟中书记指示要求，我办对原特区内外政策措施不一致有关情况进行了专项清理，将现行有效的规范性文件以及各区各部门实际执行的市政府及其部门制定的指导意见、实施方案、通知、技术规范等政策措施全部纳入梳理范围，梳理出市政府规范性文件29件、部门规范性文件及其他各区各部门实际执行的政策措施7件，存在原特区内外不一致的规定，并对其分别提出处理意见：其中，对符合尊重历史、反映实际、推动原特区内外一体化要求的，建议保留，并根据原特区内外一体化的进程及时进行修改完善；对可能或者已经妨碍原特区内外一体化的个别政策措施，已会同有关部门启动立改废工作。

　　五、审慎严谨，务实高效，认真履行政府法律顾问职责

　　为了充分发挥政府法律顾问团队的参谋、助手作用，我办法律顾问团队全流程介入政府事务，从政府某项决策开始酝酿就介入其中，全程参与每一个环节，提供一对一甚至多对一的“贴身服务”。截至11月28日，市政府法律顾问室共出具法律意见590份，处理咨询投诉意见148宗，代理行政复议4宗，代理未经复议直接以市政府为被告的行政诉讼516宗，代理民事及仲裁案件105宗（涉案金额约4.1亿元），参与重大项目决策298件，历史遗留问题26件。重点工作情况如下：

　　1.对政府重大决策进行合法性审查。参加广深港高铁西九龙口岸各专责小组，参与联合协调会议，审理各项实施方案及法律文件，为广深港高铁的顺利开通提供法律保障；参与招商局前海土地整备和合资合作项目，多次就土地整备方案和合资合作方案出具书面意见；参与一级水源保护区清退事宜，对南山、罗湖等6个区的清退补偿方案出具书面法律意见，为按时顺利完成清退工作提供有力法律保障；继续参与大货运交通相关工作，为龙大高速、南光高速、盐排高速、盐坝高速、水观高速、清平高速、东部过境高速的回购工作提供法律意见。

　　2.参与政府重大建设项目并提供法律支持。参与华星光电第11代T6，T7超高清新型显示器件生产线项目，为《合作协议》、《股权转让协议》、《增资协议》等提供意见，为项目的顺利推进提供保障；作为筹建指挥部成员单位，全面深入参与深圳国际会展中心项目，就国际会展中心投资建设模式、招标方案、建设运营监管协议、配套商业用地土地出让等多项问题进行研究并提供法律意见；继续参与罗湖二线插花地棚户区改造项目，牵头协调处理相关信息公开申请，为项目涉及的两证一书、投资估算、建设用地规划审批等事宜出具书面法律意见；参与了赣深铁路建设，为土地综合开发事项和管线迁改等事项研究提出意见，参与轨道交通建设三期、四期相关工作，为项目的投融资方案（含PPP模式）、建设招投标方案、管钱迁改、工程开工等事项提供法律服务。

　　3.对市政府及市政府授权签订的合同进行审查。深度参与我市与北京大学、清华大学、中国科学院、中山大学等各类合作办学项目，以及我市与国家心血管病中心、中国医学科学院、中山大学等合作办医项目提供法律服务，参加相关会议，审查、修改相关协议文本，既维护了市政府的合法权益，又极大地促进了我市高等教育及医疗卫生事业的发展；审查各类产业监管协议和市政府与财政部、中央军委科技委、中国国际贸易促进委员会、江西省政府、贵州省政府、长春市政府、延安市政府、中国出口信用保险公司、招商局集团、阿联酋迪拜市、意大利米兰市、安谋科技公司、步步高公司、360集团、腾讯公司等签订的合作协议，不仅审查政府合同的合法性，对与合法性相关的合理性问题也一并进行审查，全面防控法律风险。

　　4.积极促进深港法律合作。参与河套地区深港合作项目，对港方草拟的项目公司章程进行研究并提供法律意见，为项目的推进提供全程法律服务；在广深港高铁西九龙口岸的涉法事务处理方面聘请联营律师所，充分发挥港方律师的作用；在2017年10月深港两地续签《法律合作安排》基础上，派员赴香港开展专题学习交流，进一步加强两地法律事务的沟通、联系。

　　5.参与突发事件和历史遗留问题的处理。牵头对港鹏基公司在深投资纠纷积案进行梳理并提出处理建议，得到了市政府的采纳；就福田口岸东广场项目拆迁事宜多次参加市政府相关会议并提供书面意见；参与湖南籍疑似尘肺病人员上访案件、深圳音像公司员工信访案件和原以工代赈人员补缴社保信访案件的处置，多次参加会议，出具法律意见，随工作组赴湘对疑似尘肺病人员相关情况实地调查；继续代理香珠花园系列诉讼案件。为历史遗留问题的妥善处置和社会矛盾纠纷的有效化解提供了有力的法律支持。

　　6.积极探索政府法律顾问工作新的领域和机制。一是为前海的建设提供贴身服务。积极促推前海公共法律事务调处中心运作正常化，在协调前海自贸区条例立法工作、前海投控公司租赁土地资源开展公益项目、前海商事登记制度、前海管理局行使市政府委托的土地管理权限等方面提供咨询服务，对前海城市新中心国际学校项目运营主体公开遴选事项提供法律意见；二是推动建立行政纠纷多元化解决机制。2018年11月22日，我办与盐田法院签署《关于建立行政纠纷多元化解决机制的合作备忘录》，创新行政争议解决机制，强化诉前调处工作，建立法院推动、政府法制机构协调、政府部门参与的行政纠纷多元化解决平台，形成行政纠纷化解合力，为实质性化解社会矛盾打下基础。

　　7.加强业务标准化建设。一是主动总结多年实践经验，加强业务标准化建设，根据各组分工不同，分别对政府和社会资本合作PPP项目、招投标事务、政府采购类事务进行类型分析和流程梳理，并明确各类型、各环节所涉事务的法律审查要点；二是出台《深圳市人民政府法律顾问室法律事务处办理诉讼、仲裁类案件暂行规定》，明确工作流程和职能，加强内部管理；三是完成《深圳市人民政府法律顾问工作规则》修订工作，明确了政府法律顾问工作理念和基本原则，界定了工作职责范围，确立了政府法律专务制度，进一步完善市政府法律顾问室工作机制，有利于政府法律顾问制度的职业化、规范化发展。

　　六、敢于作为，勇于创新，以规范化建设为抓手全面提升行政复议工作质效。

　　1.高质量完成行政复议及应诉工作。行政复议方面，截至10月31日，我办共收到向市政府提出的行政复议申请1262宗，其中受理1052宗，不予受理96宗、告知处理等114宗。在已办结的行政复议案件（1203宗）中，维持460宗，占38.2%；驳回232宗，占19.3%；终止217宗，占18%；撤销和确认违法、责令履行163宗，占13.5%。行政复议直接纠正率13.5%，行政复议综合纠正率31.5%。尤其是妥善处理了复议案件中涉及罗湖区棚改、尘肺病人工伤认定等重大复杂事项，有效化解了社会矛盾。行政诉讼方面，截至10月31日，承办经复议后以市政府为被告的行政应诉案件485宗，其中一审212宗，二审263宗，再审10宗。其中，诉至省高法院的21宗，诉至最高院的6宗。市政府作为单独被告的无一宗败诉，无一宗因复议程序违法而被判败诉。

　　2.积极推进行政复议规范化建设。为进一步规范行政复议行为，提高复议案件办理质量和效率，我办主动作为，对现有的行政复议立案、审理、决定及行政应诉所涉及的法律文书进行全面梳理，按照行政复议及应诉工作流程，规范创新行政复议工作制度，逐步形成了统一的法律文书样式，规范了法律文书格式和文号，进一步提升了办案效率。继续加强行政复议听证工作，不断提高案件办理质量。截至10月31日，共举行复议听证73宗。

　　3.充分发挥行政复议建议书和典型案例的指导作用。针对行政复议过程中发现行政机关存在的问题，我办认真总结，指出病根，积极发出行政复议建议书。截至10月31日，全办共发出行政复议建议书24份，先后就行政机关的文书送达、政府信息公开答复、规范证据形式等问题提出建议。同时，我们以案例为指引，在《深圳政府法制》刊物上每期刊发2个行政复议典型案例，引导行政机关改进执法工作。

　　4.深入推进行政复议工作制度改革。为破解行政复议案件量大、面广、人手少的困局，我办锐意进取，加快行政复议体制改革，积极探索全市行政复议集中案件管辖，不断提高行政复议的专业化水平。经赴浙江省杭州市、山东省济南市、淄博市等行政复议案件集中管辖开展比较好的地区进行专题考察调研，我办起草了《深圳市人民政府关于开展行政复议体制改革试点有关情况的报告》，对集中行政复议体制改革提出了我们的设想与方案，经市政府批准后目前已报请省政府待批。