阳光下的透明执法

　　——深圳市卫生监督局行政执法全过程记录试点工作取得显著成效

　　为贯彻落实党的十八届四中全会决定和中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中有关建立行政执法全过程记录制度的精神和要求，2016年12月13日，深圳市法制办将深圳市卫生监督局确定为全市推进行政执法全过程记录工作的试点单位。自承担试点任务以来，市卫生监督局带领全市各级卫生监督机构以试点工作为契机，深入贯彻落实党的十九大精神，扎实推进健康领域事中事后监管，创新性将执法全过程记录与“双随机、一公开”工作有机结合，建制度树典型、强配置全实施、创模式建平台、抓考核强培训，取得了“行政执法全过程记录”试点工作“五避免、五提升”的工作实效，大力提升了监管工作的公平性、规范性和有效性，圆满完成了试点工作任务。

　　一、试点工作开展情况

　　（一）建制度树典型，有力部署促推进。以抓铁有痕的精神，稳步推进执法全过程记录工作。一是不辱使命，成果辉煌。承担国家卫生计生监督中心委托的《执法全过程记录标准化研究》项目课题，制定了《卫生计生行政执法全过程记录管理办法》及其配套文件，创造性地构建了“1+1+3+N”的执法全过程记录制度框架，即一个纲领、一个指南、三个规范、N个制度，该体系制度不仅顺利通过项目验收，且被确定为全国、全省卫生监督系统通用模板。二是求真务实，步伐不止。坚持目标导向和问题导向，积极行动、孜孜不怠，及时将标准化研究成果与坪山试点经验有机结合，全面修订了旧版行政执法全过程记录制度及其配套文件，重新印发了《市卫生计生委关于印发深圳市卫生计生行政执法全过程记录管理办法及相关配套文件的通知》（深卫计政法〔2017〕27号），提升了执法全过程制度框架的合理性，内容的实操性。三是加强督导，深化试点。在坪山区执法全过程初步试点的基础上，2017年6月市卫生监督局将龙华区卫生监督所确定为深化试点单位，指导其成立了龙华区卫生计生监督执法全过程记录深化试点工作领导小组，制定了《行政执法全过程记录管理办法》《行政执法全过程记录操作指南》《行政执法记录仪使用管理规范》等一系列的配套规章制度，实现了“双随机+执法全过程记录”的深度推行，同时为“智慧卫监”项目建设树立了标杆。

　　（二）强配置全实施，高效执行促落实。本着“勇当尖兵”的理念，确保执法全过程建设走在全国前列。一是“高精尖”定调。硬件上，选用专业执法单兵设备作为终端，有效保障低照度或夜间执法的视频采集；选用全网4G网络作为传输支撑，有效保障执法数据的第一时间快速上传。软件上，建立卫生监督执法规范管理信息系统、配置执法终端客户端软件，并建立长效维护机制，全面保障系统运行，做到“边使用边改良”。二是“一盘棋”实施。截至2017年底，全市各级卫生监督机构全部完成执法记录仪采购工作，共装备到位执法记录仪共328台，平均每个执法组（两名卫生监督员）1台，实现了全市“一盘棋”发展。自2017年7月1日全面开展执法全过程记录工作以来，全市各级卫生监督机构共采集执法过程5023项次，摄制视频22088个，拍摄图片4389张，完成执法远程实时指挥25次，总数据量超过5T，全部保存至“深圳市卫生监督执法规范管理信息系统”中，实现了执法全程可追溯、执法数据动态云存储。

　　（三）创模式建平台，科技助力促规范。一是创模式。创新性地将执法全过程记录与“双随机”有机结合，构建“双随机+执法全过程记录”新模式，即在 “跨区交叉双随机检查”中，全程使用执法记录仪，全面公示监督结果，实现了执法过程可追溯、执法数据云存储、执法结果全公开。新模式被纳入首届“深圳质量月”重点活动内容，入选市社会信用和市场监管体系建设“2017年十大最具影响力工作提名奖”；“1+3+1+N”顶层制度被上级确定为全国、全省执法全记录通用模板；以云数据为原始素材制作的“微课”在全国大赛中斩获15项大奖，位列全省第一、全国前列。涵括卫生计生、公安边防、海洋渔政等100余家省内外单位先后前来学习考察，新华社、中央电视台等多家重量级媒体也进行了专题报道。二是建平台。市卫生监督局紧跟“智慧城市”建设步伐，在创新“双随机+执法全过程记录”新模式的同时，在龙华区率先建设启用区级卫生计生综合监管智慧平台（一期），整合执法海量大数据，实现了管理对象和执法人员的地图化、可视化、动态化管理，对监督执法活动的全程化、实时化、视频化管理。同时积极开展“巡办分离”模式探索，借助指挥调度平台实现了协管员巡查、监督员办理两种监管模式的互利互补、无缝衔接，确保辖区卫生计生领域问题、隐患和投诉“第一时间发现、第一时间处置、第一时间解决”。

　　（四）抓考核强培训，练好“功夫”促提升。一是抓考核。深圳市卫生监督局制定印发了《深圳市卫生计生行政执法记录仪应用考核标准》、《深圳市卫生计生行政执法记录仪应用稽查标准》（初版），为各级卫生行政执法机构的执法全过程记录作出了明确细致的规范。2017年8月-12月，以此标准市卫生监督局组织开展了多项专题稽查考核工作，覆盖日常监督、行政处罚、行政许可、双随机执法等执法类别，共稽查卫生行政执法音像记录275份，卫生行政执法卷宗110份，对检查过程中发现的档案文书及执法记录仪使用问题，及时分析总结与通报督促，有效提升了基层执法能力。二是强培训。在全市范围内开展了多次执法全过程记录工作培训，培训范围覆盖全市各级卫生监督机构，受训人数达800余人次，培训内容涵盖执法全过程记录制度、执法记录仪与执法规范信息平台的使用要求等。同时，市卫生监督局要求各区卫生监督机构定期进行“回头看”，及时对制度实施过程中执法人员提出的各类疑点难点予以答复。通过扎实的多层培训与反复操练，执法人员的执法水平、记录技巧与责任意识得到了持续性地提升。

　　二、试点工作成效

　　（一）避免人情执法，提升了执法公正。执法全过程记录以云端存储、信息化管理的模式，实现了执法数据的长期保存，充分保证了执法全程留痕，责任可溯，充实了自我监督、自我考核的内容。在制度的规范下，执法人员严格依照法定程序行使权力，有效避免了人情执法产生的知而不查、查而不报、报而不罚的连锁弊端，提升了执法的公平公正，使各项执法行为都经得起记录的考验。

　　（二）避免随性执法，提升了执法质量。执法全过程记录制度规范的内容覆盖了卫生行政执法的全部流程，对执法工作形成了有效的指导、制约与监督，其建立有效促进了卫生执法规范机制的进一步健全。同时，执法记录仪采集的音像记录可真实还原执法现场，对执法人员的执法行为形成有力监督，有效避免了执法工作流于形式、走过场，实现了卫生执法的队伍能力与监督质量的“双提升”。2017年全市共办理卫生行政执法案件3835宗，其中90.2%案件线索来源于日常监督发现，卫生执法案由达153个，同比增长17.7%。

　　（三）避免低效执法，提升了执法效率。执法记录仪与执法信息平台的建设使用使得信息化取证成为可能，大大提高了取证的便捷性，有助于及时固定关键性证据，在执法过程中实时采集的音像记录能够成为相关人员承担相应法律责任的铁证，运用在如公共场所吸烟、无证行医等隐蔽度高、流动性大，取证困难的违法行为上效果显著。同时，执法记录仪的跟踪拍摄与实时上传功能，也对管理相对人形成了有效震慑，提高其对执法工作的配合程度，有效提高取证效率。

　　（四）避免冲突执法，提升了执法公信。创新构建“双随机+执法全过程记录”模式，实现了执法数据的长期保存和卫生监督执法的公开高效，有效缓和了执法过程中的矛盾冲突，营造了执法主体依法履职、执法对象依法配合的良性氛围。同时，完整的全过程记录使执法过程得到真实还原，及时回应社会关注，曝光违法行为危害性，加强了公众对执法工作的正确认识，提高政府的公信力。

　　（五）避免单一执法，提升了执法运用。执法全过程记录工作实施过程中获取的海量执法信息在执法工作中运用范围极其广泛，不仅可用于现场调配、现场指挥、调查取证，自我监督，亦可用于稽查考核、部门协作、政策参考、宣传教育等等，大大避免了传统监督检查文书用途的单一性，提升了行政执法成果的综合运用。2017年根据新工作模式的执法活动记录制作的微课作品，在全国卫生计生执法监督微课优秀作品评选活动中，斩获15项大奖，获奖数量位居全省第一，全国前列，这正是市卫生监督局对执法信息有效利用的一个重大成果体现。

　　2018年是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，落实行政执法全过程记录制度是我市的一项重要举措。深圳市法制办将向全市积极推广市卫生监督局的试点经验，全面落实行政执法全过程记录制度。坚持智慧引领，充分发挥深圳优势，利用信息平台和技术，在行政执法监督方面实现信息化、动态化、智慧化，努力促使深圳执法工作走在全国前列、勇当尖兵。