深圳市光明区2018年全力推进法律顾问制 为依法行政提供法制保障

　　为贯彻落实中央关于普遍建立法律顾问制度的决策部署，按照省、市有关要求，深圳市光明区积极推进法律顾问制度建设，实现了政府机关常年法律顾问三级网络全覆盖，为促进光明区依法行政水平的提高、加快“四城两区”建设、打造一流科学城和深圳北部中心贡献法治力量。

　　一、光明区落实法律顾问制度基本情况

　　（一）点面结合，法律顾问制度普遍建立。近年来，光明区大力推进法律顾问工作，按照面上全覆盖，点上精准发力的原则，实现所有机关单位常年法律顾问全覆盖，执法单位驻点法律顾问全面铺开。

　　1、常年法律顾问三级网络全覆盖。目前，区委区政府、区直各单位以及六个街道办已全部落实法律顾问制，实现了常年法律顾问三级网络全覆盖。2018年，为光明区各单位提供法律服务的律师事务所共37家，包括北京大成（深圳）、泰和泰（深圳）等知名综合性律师事务所，也包括广东宝城、广东瑞霆等熟悉政府行政事务的律师事务所。上述律师事务所共指派律师102名，其中执业年限超过十年的律师有21人。

　　表1 部分单位常年法律顾问情况

　　2、驻点法律顾问全面铺开。行政执法单位全面建立驻点法律顾问制度。截止目前，区城市管理、规划土地监察、安全生产、环保水务、文化体育、劳动监察等重点执法单位及六个街道办聘请了35名专职驻点法律顾问，其中执业律师有31人。驻点法律顾问每个工作日均到聘用单位上班，全程参与聘用单位的执法活动，全天候提供法律服务和法律指导。

　　表2 部分单位法律顾问工作情况及聘请驻点律师情况

　　（二）服务中心工作，法律顾问作用成效明显。2018年，政府法律顾问参与光明区重大行政决策、土地整备、行政执法以及行政诉讼和行政复议等多个领域的工作，参与涉法事务 6292项，出具法律意见共计11069条。

　　1、服务中心工作，为重点工作、重大决策保驾护航。法律顾问在地铁6号线、中山大学深圳校区、科学城等土地整备项目等工作中发挥了参谋助手作用，有效防范政府决策风险。如楼村社区土地整备利益统筹试点项目，法律顾问深入参与该项目的前期调研与方案制定，从该项目的社会效益、经济效益，到该项目可能存在的法律风险、社会稳定风险等多个方面进行把关，并提出相应的应对措施，为政府决策进行法制把关。

　　2、把好经济活动法律关，防范政府资金使用风险。2018年，各级法律顾问审查政府合同共3190份，在法律顾问工作总量中占比高达51%。如光明街道2018年共签订了1510份合同，包括工程勘察、设计、施工，房屋租赁、购买服务和拆迁补偿等多种类型的合同，全部由法律顾问参与起草或审查。法律顾问全程参与政府合同的起草、审查，有效防范政府违法或者违约风险，保障了行政单位的合法权益。

　　3、全程参与执法工作，促进行政执法规范化。重点执法单位驻点法律顾问全程参与执法工作，从行政执法的立案、调查，到处罚、听证、送达等程序全面介入，确保程序合法，在保护行政相对人合法权益，促进严格、文明执法中发挥了积极作用。2018年，法律顾问全面参与各执法单位、各街道办共1907份执法案卷的评查工作，提出具体整改意见，从执法文书制作角度规范执法行为。

　　4、把好行政案件代理关，维护法律和政府权威。2018年，我区共有行政诉讼案件42起，行政复议案件15件，部分案件法律关系复杂，原告诉求强烈，应诉难度大。区法制办加大统筹协调力度，组织法律顾问反复研究案情，搜集证据材料，争取各宗案件取得理想的结果。2018年新增案件没有发生败诉。如光明区某五金公司诉马田街道行政赔偿案件，街道办的部分程序存在瑕疵，马田街道法律顾问通过查阅大量案例，对案件进行深入研究，从突发事件应急处置的法律法规规定出发，补充完善相关证据材料，最终其答辩意见全部得到法院的支持。

　　（三）健全机制，法律顾问制度建设推陈出新。为提高法律顾问工作质量，光明区逐步建立法律顾问双重审查制度、提前介入制度和律师会诊制度等各项工作制度。

　　1、双重审查制度。对于提请区政府常务会议决策的涉法事项，在报送区法制办审查之前，必须经本单位法律顾问审查并出具书面法律意见，否则不予合法性审查或安排上会。通过双重审查制度，督促各单位强化法律意识，充分发挥法律顾问作用。2018年，各单位报区法制办审查的所有文件、政府合同及其他涉法事务全部经过单位法律顾问审查，同时各单位对法律顾问意见的平均采纳率超过95%。

　　2、提前介入制度。法律风险重在事前防范。法律顾问在涉法事务的前期研究、论证阶段，合同起草、谈判阶段，执法活动的检查、调查阶段即深度介入，有利于在源头上控制法律风险，确保各项工作依法依规开展。如光明区某项统建楼处置工作，该试点工作在全市尚属首例，无现成的经验可供借鉴，依法处置工作难度大。通过法律顾问在前期调研和方案起草阶段的及时介入，分析论证各种法律风险，在法律框架内穷尽各种途径，确保试点工作方案既不违背法律法规强制性规定，又能满足各方诉求，有效防范政府决策风险。

　　3、联合会诊制度。在处理涉及历史遗留问题或关系群众切身利益，法律关系复杂的涉法事务时，区法制办牵头组织相关单位法律顾问共同参与“会诊”。通过召开研讨会、论证会、听证会等多种形式，穷尽法律途径，为政府提供风险最小、操作性最强的决策方案和解决途径。2018年，区法制办共组织有法律顾问参与的9次研讨会，3次论证会，2次听证会，为区政府各项疑难问题提供解决思路。

　　二、存在的问题

　　我区法律顾问工作虽然取得了一定的成效，但在实践中还存在一些问题和不足。

　　（一）个别单位领导法治意识不强。主要是对政府法律顾问工作认识不到位，把聘请法律顾问当作落实工作要求的一个摆设，认为听取法律顾问意见会增加程序，影响工作效率，不重视听取法律顾问的意见，或者听而不用，导致法律顾问服务难以充挥发挥作用。

　　（二）部分法律顾问工作质量不高。从法律顾问出具的书面意见来看，目前我区部分法律顾问的服务质量与我区工作需求尚存在一定差距：一是部分法律顾问专业水平不高，行政事务经验不足，对我区国有农场土地性质、统建上楼政策以及国企改制等历史情况了解有限，研究不深，审查相关涉法事务不够客观、全面。二是部分法律顾问工作态度不严谨，对承办的工作不重视，将工作完全交予资历尚浅的实习律师承担，审查涉法事务时抓不到重点，出具的法律意见往往停留在文字表述层面，参考价值十分有限。

　　（三）部分法律顾问介入涉法事务范围有限。主要体现在以下方面：一是法律顾问在涉法事务的事前防范和事中跟进中参与不足，往往参与既成行政纠纷的末端处理，仅仅发挥“灭火员”的作用。二是部分法律顾问仅参与规范性文件、政府合同的审查工作，对重大行政决策、重大执法活动、历史遗留问题处理等事务的参与度不够。

　　三、工作建议

　　随着我区经济社会不断发展，居民的维权意识不断增强，区政府及各单位、各街道的涉法事务将不断增加。为保障政府依法行政、防控行政运行风险，必须进一步发挥好政府法律顾问的作用。

　　（一）把好法律顾问选聘关。各单位要注意把好法律顾问选聘关，对顾问律师的执业年限、专业方向和法律事务经验以及律师所的实力、知名度、影响力等各方面条件进行审查。

　　（二）拓展法律顾问参与的业务范围。一是拓宽法律顾问刚性审查的范围。除报送区法制办进行合法性审查和需要区政府常务会议决策的事项之外，报区政府决策和区领导业务会议的全部涉法事务，均应由本单位法律顾问审查并出具书面法律意见。二是强化提前介入制度的运用。各单位要更加注重法律顾问的“防火员”作用，对于法律关系复杂，利益冲突明显或者其他可能引起纠纷的涉法事务要让法律顾问尽早介入，全程参与。

　　（三）建立健全法律顾问工作考核机制。各单位要根据区《关于全面推进行政执法法律顾问工作的实施意见》等规定，与区法制办共同建立法律顾问双重考核制度。一是各单位加强日常考核，从法律顾问日常出勤、工作态度、工作效率、工作质量等各方面情况进行实际考核，并定期将考核情况报送区法制办。同时将法律顾问考核作为聘用合同的约定内容，与法律顾问服务费用挂钩。二是区法制办进行综合考评。区法制办根据各单位报送的情况，及法律顾问出具书面法律意见的情况，综合考评法律顾问工作业绩和质量，定期发布红黑榜。工作表现优秀、法律意见质量高的法律顾问纳入红色榜单，工作表现差、法律意见质量不高的法律顾问纳入黑色榜单。上红色榜单的法律顾问，推荐聘用单位继续聘用，两次上黑色榜单的法律顾问，建议各单位不再聘用。

　　（供稿：光明区法制办）