我国各地政府法律顾问制度的比较及启示

　　何小雯

　　为贯彻落实十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“普遍建立法律顾问制度”的部署，更好地做好我省政府法律顾问制度建设，推进政府法律顾问工作，我们对政府法律顾问制度进行了文献收集和分析，以期为我省政府法律顾问制度的建设提供借鉴。

　　此次文献分析，查找了相关书面资料，并通过百度、Google等搜索引擎进行搜索（截止2013年12月31日），共搜集到12个省（自治区、直辖市）和7个外省的市、县（区），以及我省11个市、县的政府法律顾问工作规则，基本掌握了兄弟省（自治区、直辖市）、市、县（区）及我省政府法律顾问制度建设的资料情况。具体分析如下：

　　一、情况概括

　　（一）政府法律顾问工作规则发布形式基本相同。收集的文献资料显示，全国各地均以政府文件的形式，制定发布政府法律顾问工作规则，以此规范政府法律顾问工作。如，天津市、山西省分别制定了《天津市人民政府法律顾问组织活动简则》、《山西省人民政府法律顾问委员会工作规则》。这些工作规则就政府法律顾问的管理机构、人员构成、工作职责、经费保障与监督等问题作了具体规定。

　　资料还显示，目前，全国一些县（区）等基层政府也通过政府文件的形式制定了政府法律顾问工作规则。如2007年，惠州市博罗县制定发布《博罗县人民政府法律顾问室工作规则》；2013年安徽省滁州市定远县制定发布《定远县人民政府法律顾问工作规则》等。

　　（二）政府法律顾问组织形式多样，但管理机构基本一致。各省、市、县（区）在政府法律顾问组织设置方面采取了不同的方式（见表一、表二、表三），主要形式有：一是成立政府法律顾问室。在收集的30份文献资料中，有17个省、市、县采取了这种方式。分别是：湖北省、海南省、贵州省、云南省、杭州市、汉中市、湖北省十堰市竹溪县，以及我省的深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、茂名市、清远市、潮州市、惠州博罗县。其中，深圳市于1988年设立了全国第一个政府法律顾问室。二是成立政府法律顾问团（组）。设立省政府法律顾问团的有：吉林省、湖南省、浙江省宁波市镇海区和安徽省滁州市定远县；设立政府法律顾问组的有：陕西省、温州市。其中，吉林省于1999年成立了全国首个省级政府法律顾问团。三是设立法律顾问委员会或者法制专家咨询委员会。分别有：河北省、山西省、宁夏回族自治区、威海市、广州市。四是成立政府顾问室（团），其中包括法律顾问组。福建省人民政府顾问团下分经济社会发展顾问组、法律顾问组和信息化顾问组。五是无专门机构设置，但设立高级法律专务。1996年，上海市法制办率先在全国设置了2名高级法律专务；北京市、天津市法制办也分别于2004年、2011年增设2名高级法律专务。

　　虽然政府法律顾问的组织形式不一，但管理机构基本一致：政府法律顾问室全部与政府法制机构合署办公，部分省、市政府法制机构还设立了专门的内设机构具体指导、协调政府法律顾问事务。绝大部分的政府法律顾问团（组）或委员会的协调管理机构设在政府法制机构。

　　表一 部分省份政府法律顾问组织及机构设置情况

　　省 份        机构名称        成立时间        管理机构情况

　　湖 北        法律顾问室        2005年        与省政府法制办合署，省政府法律顾问室法律事务处为日常办事机构

　　云 南        法律顾问室        2005年        法律顾问室设秘书处，其工作由省法制办法律顾问处承担

　　海 南        首席法律顾问办公室        2005年        省政府法制办

　　贵 州        法律事务顾问室        2005年        省政府法律事务顾问室法律事务处承办

　　吉 林        法律顾问团        1999年        省司法厅负责日常工作的管理和指导

　　湖 南        法律顾问团        2011年        省司法厅管理、指导和服务

　　福 建        顾问团（法律顾问组）        2004年        具体业务工作省政府法制办负责

　　陕 西        法律顾问组        2006年        法律顾问组办公室设在省政府法制办

　　河 北        法制专家咨询委员会        2003年        省政府法制办负责联络、组织与协调工作

　　山 西        法律顾问委员会        2008年        办事机构为省政府法制办法律顾问处

　　宁 夏        政府法律咨询委员会        2010年        日常工作由同级政府法制机构确定具体工作机构或人员办理

　　表二 我省部分地市县政府法律顾问组织及机构设置情况

　　地 市        机构名称        成立时间        管理机构情况

　　广 州        法律咨询专家委员会        2002年        市政府法制机构对市政府工作部门聘请的常年法律顾问工作进行指导和监督

　　深 圳        法律顾问室        1988年        法律顾问室与市法制局合署办公，法律顾问室设秘书处，负责处理日常工作

　　珠 海        法律顾问室        2005年        市政府法制机构的工作人员负责处理日常工作

　　佛 山         法律顾问室        2008年        法律顾问室在市法制局的指导下开展工作

　　惠 州        法律顾问室        2004年        与市法制局合署办公，法律顾问室设法律顾问业务科，负责处理日常工作

　　东 莞        法律顾问室        2005年        法律顾问室设在市法制局

　　中 山        法律顾问室        2005年        市法制局负责具体工作

　　茂 名        法律顾问室        2005年        市法制局

　　清 远        法律顾问室        2006年        市法制局政府法律事务科负责具体管理

　　潮 州        法律顾问室        2008年        日常工作由市法制局负责

　　惠州博罗县        法律顾问室        2008年        与县政府法制局合署办，法律顾问室设法律顾问业务股，负责处理日常工作。

　　表三 外省部分地市县（区）政府法律顾问组织及机构设置情况

　　地 市        机构名称        成立时间        组织协调机构

　　杭州        法律顾问室        2006年        具体工作由市法制办负责

　　汉中        法律顾问室        2006年        与市政府法制办公室合署办公。法律顾问办设秘书处，办理有关具体事务。

　　湖北十堰竹溪县        法律顾问室        2010年        与县法制办公室合署办公，司法行政部门及各部门法制工作机构协助做好政府法律顾问工作。

　　浙江宁波镇海区        法律顾问团        2008年        法律顾问的组织联络和日常工作由区政府法制办公室承担

　　安徽滁州定远县        法律顾问团        2013年        县法制办对法律顾问进行业务指导，并负责县政府法律顾问团的日常工作

　　温州        法律顾问组        2012年        市法制办负责日常管理工作

　　威海        法律专家咨询委员会        2010年        下设法律事务室，法律事务室设在市法制办

　　（三）政府法律顾问机构职责范围不尽一致。政府法律顾问机构随政府层级和当地社会经济发展等因素的不同，职责范围稍有变化，主要有“小顾问”和“大顾问”两种情形。小顾问的职责范围主要有：（一）重大决策所涉及法律问题的咨询；（二）重大项目法律风险的规避；（三）政府民事纠纷的预防与调处；（四）代理各级政府的诉讼、仲裁、执行和其他非诉讼法律事务。根据现有文献，绝大多数省市采用了“小顾问”的模式。大顾问的职责范围与政府法制机构的业务范围相似，相比小顾问，其更多地覆盖到了地方立法、行政复议、行政执法监督等方面。目前，河北省、山西省、湖南省、云南省和陕西省采用了“大顾问”模式。以河北省为例，其专家咨询委员会下设立法咨询组、行政复议与应诉咨询组、行政执法监督与综合调研咨询组。

　　（四）政府法律顾问设置、聘用方式和程序各异，工作方式多样。设置、聘用的方式有：一是设置专职政府法律顾问。如，宁夏回族自治区规定，法律顾问室专职法律顾问由同级政府法制机构具有律师资格或具有同等专业水平的人员担任。二是聘用专职政府法律顾问或法律助理。如，深圳市规定，市政府聘用专职法律顾问，内设五级，聘用的法律助理也是内设五级，如果法律助理满足一定的条件可以晋升为专职法律顾问。三是聘请兼职政府法律顾问。目前大多数省市县采取这种做法，人员组成多为专家、学者、律师。如，广州市聘请了34位专家、律师作为政府常年法律顾问。

　　政府聘用法律顾问的程序无统一规定，各地存在一定的区别（见表四），还有部分省市没有做出具体规定。主要做法有五种：政府根据需要和政府法制机构推荐相结合，如陕西省、云南省、深圳市、惠州市等；政府直接聘任，如海南省。政府法制机构选任，如宁夏回族自治区；司法行政部门推荐与党委政府审核相结合，如吉林省、湖南省；高校、科研院所、法律服务机构推荐和政府审核相结合，如山西省。

　　表四 全国政府法律顾问聘请程序类型比较

　　类型        代表省市        部分规定

　　政府法制机构推荐与政府审核相结合        陕西省、云南省、深圳市、惠州市        云南省规定：法律顾问人选由省法制办、法律顾问室从德才兼备并具有较大社会影响和较高知名度的法制专家、法学教授、执业律师及其他法律专家中考察推荐。省人民政府根据推荐，决定聘任法律顾问，并由省长签发聘任书。

　　政府直接聘任        海南省        海南省规定：省人民政府首席法律顾问由省长提名，省人民政府聘任。政府法律顾问实行聘任制度，由省人民政府首席法律顾问提名，省人民政府聘任。

　　政府法制机构直接选任        宁夏回族自治区        宁夏回族自治区规定：政府法律咨询委员会委员，由政府法制机构在法律专家、学者中选任。

　　司法行政部门推荐与党委政府审核相结合        吉林省、湖南省        吉林省规定：省政府委托省司法厅在具有较高政治素质、丰富执业经验的高级律师和在学术上造诣较深的法学专家中推荐法律顾问，报省政府批准后聘任。

　　高校、科研院所等推荐与政府审核相结合        山西省        山西省规定：法律顾问由法律顾问处从有关大专院校、科研院所和法律服务机构推荐的人选中遴选，报省人民政府同意后，由省人民政府聘任为山西省人民政府法律顾问。

　　此外，各地政府法律顾问的工作方式也存在区别，主要通过四种方式提供法律服务：出具书面法律咨询意见；提供口头法律咨询意见；列席省政府会议及发表意见；通过调查研究、商务洽谈、委托代办或代理等方式参与重大涉法事件的处理。

　　（五）大多数省、市规定了经费保障。资料显示，目前80%以上的省、市将政府法律顾问工作的经费保障写入到了政府法律顾问工作规则中。经费多纳入本级财政部门预算，由本级财政部门拨付，实行专款专用。不同之处在于，是否为政府法律顾问支付工作酬金。宁夏回族自治区、惠州市、清远市等规定政府法律顾问有工作报酬，具体标准各异，而吉林省则规定不付酬金。

　　（六）基层政府法律顾问制度逐步建立。基层政府对政府法律顾问工作日益重视，采取各种形式建立政府法律顾问制度。如，山东省东营市垦利县，于2007年就已达到村村都有法律顾问；2012年9月，重庆市天府镇启动了全镇、村（社区）法律顾问全覆盖活动；2013年11月，浙江省台州市新桥镇人民政府以“打包”形式为镇政府及辖区19个村（居）聘请常年法律顾问。

　　此外，律师已经成为政府法律顾问团队的重要组成部分。2013年8月，在“律师服务法治政府建设”研讨会上，司法部副部长赵大程曾表示，“目前约有23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，占到全国律师总数的十分之一以上”。目前，不少基层政府为每位领导配备律师作为法律顾问。如，2011年，山东省菏泽市牡丹区为区委每位领导配备一名律师，为领导科学决策提供法律建议。

　　二、现状分析

　　（一）政府法律顾问制度已由下至上在我国地方政府中铺开，并延伸到基层政府。此次文献收集，收集到了省、市、县（区）、镇、村（社区）的资料，但未收集到国家层面的相关工作、制度，这显示出政府法律顾问工作是由地方开始推动的。省级层面，有12个省、自治区、直辖市已经制定了政府法律顾问工作规则。地级市中，部分政府法律顾问制度已相对完善。县（区）、镇中，少数制定了政府法律顾问工作规则。总体来说，从省级到地市级直至县（区）、镇等基层政府，政府法律顾问制度正在向纵深方向铺开。

　　（二）政府法律顾问在推进法治政府建设中发挥着重要作用。政府法律顾问团队的不断壮大不仅能有力地推进政府依法行政进程，而且为打造“法治中国”提供了有力的法制保障。一是对政府法制机构工作进行了有益的补充和强化。政府法律顾问机构不管是从职责范围还是工作特点来看，与政府法制机构各有分工，相辅相成，是对政府法制机构工作的延伸和补充。随着依法行政的不断深入，政府法制工作已经进入一个全面发展的新时期，工作领域不断拓展，工作内容不断丰富，政府法制机构人少事多的矛盾已经凸显。通过聘请政府法律顾问，可以在不增加行政编制的情况下充实政府法制机构力量。此外，经济的快速发展导致政府民事经济类纠纷不断增长，政府法律顾问更多地参与到了民事纠纷的调处、诉讼和仲裁的代理等方面，能更好地协助政府预防及处理各种纠纷。二是参谋助手作用凸显。相比律师，以政府法制机构为主要依托的政府法律顾问能以政府“自家人”的身份，从政府的角度客观分析问题，提出更加适合政府解决问题的法律意见，而且由于其分工更加专业化、精细化，提供的法律服务更加专业，参谋助手作用凸显。

　　（三）工作规则层级较低，制度尚待完善。目前，收集的文献资料显示，政府法律顾问工作规则全部是以规范性文件的形式发布，层级较低，效力低于法律、法规和规章，影响了规则的权威性和落实效果。此外，这些工作规则的配套制度还不健全，如统计备案、考核晋级、监督纠责等工作制度还有待完善。

　　（四）政府法律顾问的聘请尚无统一的程序和标准。目前，各地在政府法律顾问聘请程序方面尚未有统一标准，有的由司法行政主管部门推荐，聘请部门审核，还有的是聘请部门直接与律师等聘请人员商谈。这种聘请程序的差异性显示出：各地在建立政府法律顾问制度的过程中，根据实际情况而设，是有益的探索和尝试。但是，这种情况也容易增加人为操作空间的可能，导致少数聘请的政府法律顾问不能胜任政府法制工作，能胜任的又因为信息不对称未能进入到政府法律顾问队伍中去，无法保障政府法律顾问发挥其应有的作用，甚至沦为政府的“形象工程”。

　　（五）激励机制有待健全。主要体现在两个方面：一是经费保障薄弱。虽然大多数省、市将政府法律顾问工作的经费保障纳入到了本级财政预算，但基础薄弱。不少政府法律顾问参与办理的法律事务涉及标的大，付出劳务时间长，为政府挽回的实际损失与其获得的物质报酬相差甚远，影响了政府法律顾问的积极性。二是考核退出机制尚未建立。除深圳市外，大部分省市对政府法律顾问的考核退出标准未作具体规定，缺乏优者升、良者留、劣者汰的竞争机制，直接导致政府法律顾问队伍缺乏岗位危机意识、责任意识，影响了队伍活力。

　　三、对我省完善政府法律顾问制度的启示

　　通过比较分析我国各地政府法律顾问制度建设的情况，结合广东省实际，笔者认为，我省可以以政府规章的形式，制定政府法律顾问工作规则，明确政府法律顾问的机构设置、职能设定、人员组成等，并规范相关工作制度，保障政府法律顾问作用的充分发挥，有力地推动全省政府法律顾问制度建设。制定政府规章可以对以下内容作出规定：

　　（一）完善政府法律顾问机构设置，依托政府法制机构设立政府法律顾问室。依托政府法制机构，在各级政府明确设立政府法律顾问室，并由政府法制机构内设处室协调管理日常事务，这种一体化的机构设置是由政府法制机构的工作特点决定的，具有科学性、合理性。政府法制机构的工作职责与政府密切相关，决定了其在行政管理与法律专业技能的结合上，具有其他行政机关无可比拟的独特优势，能在法律框架下准确把握行政决策意图。同时，政府法制机构与政府法律顾问室在服务对象和工作性质上较为一致：都是为各级政府依法行政发挥参谋助手作用，工作具有相对的独立性和中立性。由政府法制机构协调管理政府法律顾问室既能保证政府工作的法制统一性，又符合行政机关保密性要求。正是如此，广东省委十一届三次全会确定“以各级党委法规部门、政府法制机构为平台全面设立法律顾问室”，顺应了客观要求，赋予了政府法制机构职能和责任，必将有力地推进我省政府法律顾问制度的普及和落实。

　　（二）合理定位政府法律顾问室职能。近年来，经济快速发展带来政府合同、民事经济类纠纷、非诉讼和诉讼法律事务等的增长，这类法律事务与政府法制机构现有的立法、规范性文件审查、行政复议和行政应诉、监督协调等有很大不同。设立政府法律顾问室，配备专业的人员处理此类法律事务已是形势所迫。政府法律顾问室的职能范围应放在：对政府的重大决策、行政行为等提供法律意见；代理政府的民商事诉讼、仲裁、执行和其他非诉讼法律事务；对政府合同行为提供法律意见；指导本级政府部门、下级政府的法律顾问工作；完成领导交办的其他重大法律事务。

　　（三）建立科学的政府法律顾问队伍。高层次、稳定的专业团队是政府法律顾问工作顺利开展的重要保障。建议建立以政府法制机构担任公职的法律工作人员为主，专家、学者、律师为辅的政府法律顾问队伍，充分发挥政府“内脑”与“外脑”的合作优势。具体人员组成有：一是设立首席政府法律顾问和高级法律专务。由政府法制机构一把手任政府法律顾问室主任，为首席政府法律顾问，全面主持政府法律顾问工作。分设高级法律专务，重大法律问题需经高级法律专务研究论证后才能提交领导决策，为处理重大法律问题增设缓冲地带。二是设置专职政府法律顾问、法律助理。专职政府法律顾问以政府法制机构担任公职的法律工作人员为主。在力量不足的情况下，聘请政府雇员作为专职政府法律顾问、法律助理。对此类人员的选聘条件要高，要求其专门从事政府法律顾问工作，不得在外兼职，选聘程序可以参考公务员选聘方式。三是聘请专家、学者、知名律师作为特邀政府法律顾问。此类人员应享有较高的社会知名度，组成政府法律顾问专家库，为政府的重大决策、重大诉讼和非诉讼法律事务提供法律意见。四是聘请律师和律师事务所作为常年法律顾问。律师应具有较强的法律专业知识和解决实际问题的能力。将聘用律师和律师事务所提供法律服务列入政府集中采购目录，由政府公开评标选拔后进入法律服务储备库。

　　（四）健全政府法律顾问的各项工作制度。一是建立备案和统计分析制度。政府法律顾问室每年对参与处理的法律事务予以备案，在统计分析的基础上总结规律，形成分析报告，为政府可能出现的法律纠纷提出应对性预防解决方案，供领导决策参考。二是完善考核晋级制度。根据政府法律顾问的学历、工作经验等基本条件确定等级，级别分为初级、中级、高级。根据政府法律顾问的工作态度、工作能力、工作实绩确定考核评分标准，考核结果分为优秀、称职、合格、不合格。根据考核结果确定政府法律顾问的晋降级以及解聘等。三是健全监督究责制度。政府法制机构作为政府法律顾问的组织管理机构，对政府法律顾问参与各类法律事务的过程予以监督，共同对本级政府负责。对因政府法律顾问的工作失误而出现重大瑕疵导致无法挽回的损失的，政府法制机构可以追究相关人员的责任，将其列入黑名单。四是建立经费保障制度。各地政府可以根据当地财政收入状况以及业务量，将政府法律顾问经费统一纳入财政预算，专款专用。同时，合理分配经费的使用，经费的支出可以分为两部分：费用支出与专业报酬。费用支出按照实报实销原则；专业报酬方面，聘请的专职政府法律顾问、法律助理可以根据机关正科级以上干部工资标准确立。作为常年政府法律顾问、特邀政府法律顾问的律师、专家、学者等的专业报酬应避免“一刀切”，可以根据提供法律意见的数量和质量，挽回的实际损失等给予不同的薪酬。

　　综上所述，加强政府法律顾问工作是提高政府依法行政水平的重要途径。目前，全国部分省、市、县（区）的政府法律顾问制度已经初步建立，但在机构设置、队伍建设、工作制度等方面仍有待完善。我省应在借鉴各地政府法律顾问制度建设先进经验的基础上，构建规范的政府法律顾问体系，设置科学合理的政府法律顾问机构，培养一支专业、高效的政府法律顾问队伍，全面推进全省政府法律顾问工作。

　　（作者单位：广东省政府法制办政府法律顾问处 ）