如何撰写法规规章起草说明

　　黄祥钊

　　摘要：在立法过程中撰写法规规章起草说明，是立法起草部门以及立法审查部门的重要工作。本文就撰写立法起草说明的意义和作用，体例和结构，常见问题，以及撰写立法起草说明应注意的问题谈一些粗浅看法，以期共同探讨和提高立法起草说明的质量。

　　关键词：立法 起草 说明

　　制定地方性法规和规章，是《立法法》赋予设区市的地方人民政府和同级人大及其常委会的立法职权。深圳作为经济特区，依照《立法法》的规定还享有经济特区立法权。在立法过程中，撰写法规规章起草说明（以下统称“立法起草说明”），是立法起草部门以及立法审查部门（包括政府法制机构和人大法制工作机构）的重要工作。如何撰写立法起草说明，目前还没有明确的规定。笔者多年在深圳市法制办工作，曾参与多部特区法规和规章的起草并撰写立法起草说明。对如何撰写立法起草说明，本文结合个人工作实践谈一些粗浅看法，以期共同探讨和提高立法起草说明的质量。

　　一、撰写立法起草说明的意义和作用

　　（一）立法起草说明的意义。立法起草说明，是对立法草案文本有关情况的书面说明材料，是立法活动中形成的重要文件。立法起草说明也是一种机关公文。我国《立法法》第四十八条规定：“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。”由此可见：第一，必须包括立法的起草说明。第二，立法起草说明要“说明”的核心，应当是制定该项立法的必要性和主要内容。除此之外，对立法起草说明的撰写并无其他限制性、约束性规定。立法起草说明是立法起草机构为便于有关部门或人员对立法草案提出意见或建议，便于立法审查机构对草案进行审查而撰写的书面材料。在实际工作中，有些立法起草人员往往忽视立法起草说明的撰写。一份好的立法起草说明，可以帮助有关人员及时了解立法起草的背景，明确制定目的，理解主要内容，发现问题和不足，提出好的修改意见和建议，同时还可以为立法和决策机关的领导及时作出决策，制定并出台相关立法提供关键的参考。因此，立法起草说明对于立法起草部门和立法审议机关提高立法质量和立法效率，都具有十分重要的意义。

　　（二）立法起草说明的作用 。1. 为起草人员理清立法思路。立法起草说明是起草人员对立法草案的总体思路、方向框架、主要内容系统化过程的记载。若连起草“说明”都说不清，其立法思路当然就讲不清。 2. 为被征求意见单位和立法参与人员提供介绍。立法起草说明可以为立法草案征求意见单位及其承办人员提供介绍和理解材料，方便被征求意见单位提出针对性意见。3. 为法制机构审查提供依据。立法草案在提交政府常务会审议之前，要由政府法制机构进行合法性审查，包括起草说明中的立法必要性、法律依据和主要问题的说明等成为法制机构审查的主要依据，没有起草说明就难以进行法制审查。4. 为立法审议机关审议提供指引。立法起草说明可以为立法审议机关进行审议立法草案时提供完整的背景材料，有利于提高立法草案审议的效率。5. 为立法项目备案审查提供材料。立法起草说明还可以为立法项目备案审查机构了解起草背景和立法的依据等，便于立法备案审查机构进行备案审查。

　　二、立法起草说明的结构

　　立法起草说明的体例结构一般是：第一部分，立法的必要性；第二部分，立法的简要过程；第三部分，需要说明的主要问题；第四部分，结语。实践中不同的立法起草说明其结构体例和内容可能不尽相同，但其结构主要应当包括：

　　（一）标题。起草说明的标题一般表述为：《关于〈×××××草案〉的说明》。

　　（二）正文。正文是立法起草说明的重点内容。关于立法起草说明的主要内容，法律、行政法规目前没有规定，国务院法制机构也没有相应规定。结合立法实践，立法起草说明一般包含以下几项内容：

　　（1）制定立法的必要性。新制定立法的说明，要说明新制定的必要性；修改（修订）旧立法的说明，要说明修改（修订）的必要性。立法必要性部分的论述，应简明扼要，抓住重点，构建起解决现实问题与制定立法草案的逻辑关系，切忌长篇大论。此外，可以在这部分中增加立法的可行性和紧迫性方面的简要说明内容，作为与“必要性”并行的小观点。必要性是说明立法的现实需要，可行性是阐明立法条件已成熟并具备相应的可操作性，紧迫性则是指该项立法亟需制定出台。以上逻辑关系层层递进，可以共同构筑起制定立法草案足够的充要条件。

　　（2）立法起草简要过程。起草过程包括起草立法涉及有关问题的调研情况，草案征求意见及意见的采纳情况，对涉及多个部门职权时有关争议的处理和协调情况等。这部分内容主要是制定立法草案的工作过程及必经的法定程序。包括立法的启动；有关科学立法的体现，重点在于说明立法过程中是否经由专家论证，是否对立法所涉的专业领域问题组织行业部门进行研究或论证；有关民主立法的体现，着重论述立法中进行听证以及向政府相关部门以及公众征求意见的情况等等。

　　（3）需要说明的主要问题。这是立法起草说明的核心，在起草立法说明中必须充分重视对这一部分的阐述。首先，说明的问题数目一般可考虑设定在三到五个范围内，太多或太少都不适宜。其次，说明的内容宜粗不宜细。因为立法草案尚未施行，如果事先界定过细、框定过死，立法实践的复杂性、多变性可能会大大超过原有的预判。最后，在技术上需注意，如涉及到立法草案有关具体条款，尽量不引用或少引用法条原文，点出条目即可，重点是把要说明的问题讲清楚，法条原文另有草案附件文本可查阅。

　　（三）结语。在这部分要用较短的文字表示提请审议机关进行审议。这是约定俗成的句式，一般表述为：以上说明及《×××××(草案)》，请审议。

　　三、立法起草说明存在的常见问题

　　（一）立法起草说明过于简单。某些起草说明，特别是起草部门的起草人员所写的起草说明，往往都比较简单，缺少起草说明的基本要素和内容，有的轻描淡写地介绍起草目的、制定依据和主要条款，根本没有说明立法草案必须说明的问题，没有起到说明应有的作用。只有把应当说明的事项说清楚，才有助于被征求意见单位、立法审查机构有针对性地提出修改意见并进行实质性审查。

　　（二）立法起草说明针对性不强。撰写起草说明也要坚持问题导向，做到有的放矢，不能泛泛而谈。如某部门在为某法定机构起草政府规章的起草说明中，就把该机构成立以来所取得的成就，包括机构和人员的增长，业务的不断扩展等等，洋洋洒洒写了十几页，但对该机构要进行法定机构改革的必要性、理事会构成、运作模式和人事及财务管理等主要制度内容，却没有说清楚讲明白。

　　（三）立法起草说明文不对题。既然是立法起草说明，当然就应紧紧围绕立法问题作说明，与立法无关或者关系不大的问题，则不该说或者少说，否则，就会将立法的起草说明写成其他情况说明。如某部门在《统计条例》的修订说明中，把“转变传统统计工作重心，突出统计社会服务功能”“树立大数据理念，提高统计数据资源共享利用效率”“支持民间统计调查，构建现代服务型统计体系”“准确把握大数据时代特点，促进统计数据资源共享”作为主要内容的说明。实际上，这些内容显然属于统计业务改革的内容，而不是修订条例要说明的内容。这样的说明，显然文不对题。

　　（四）立法草案名称不规范。立法起草说明中有很多不规范的草案名称，包括有“送审稿”“草案征求意见稿”“草案讨论稿”“草案送审稿”“草案审议稿”等五花八门的名称。这些不规范的名称起草人员经常混淆，导致审查人员往往分不清，容易造成混乱。按照立法规范要求，立法草案的名称一般可分为以下几种：1.《送审稿》。法规规章草案经起草部门领导班子讨论通过并经主要负责人签署后，报送给政府法制机构审查的法规规章草案，叫《送审稿》。2.《征求意见稿》。法规规章送审稿经政府法制机构初步审查并修改后，用于征求有关部门和社会公众意见的法规规章草案，叫《征求意见稿》。3.《法规草案送审稿》。经政府法制机构按照立法程序修改并经审查通过，由政府法制机构主要负责人签署用于提请市政府审议的法规草案稿，叫《法规草案送审稿》。4.《规章草案》。经政府法制机构按照立法程序修改并经审查通过形成的规章草案，由政府法制机构主要负责人签署用于提请市政府审议的规章草案，叫《规章草案》。

　　四、撰写立法起草说明应注意的问题

　　一要力戒无的放矢。起草说明是为说明立法的有关问题而撰写，必须讲求针对性。一篇毫无针对性的起草说明，很难说服审查机构和审议机关。针对性是起草说明有“份量”的标志。要增强起草说明的份量，做到有的放矢，起草之前，就应当首先做好调查研究。只有把问题调查清楚了，才能把问题讲清楚，写出的说明才有针对性。

　　二要力戒篇幅过长。篇幅过长是一些起草说明的通病。长篇大论都不受欢迎。撰写人员要有“精品”意识，提倡写短文，要压缩篇幅。起草说明拿出初稿后，要逐字逐句进行推敲，把可有可无的字、词、句删去，把大话、套话、废话删除掉，努力做到既把好法律关，又把好文字关，务求简练。

　　三要力戒空洞无物。“空洞无物”就是说明内容太虚，空对空，言之无物。“有物”就是要有内容，起草说明应当尽力写得实一些，“干货”多一些，这样才能既把问题说清楚又便于审查机构和审议机关提高审查审议效率。撰写起草说明除了要“有物”，还应遵循“有序”的基本要求，“有序”就是要有条理，即讲求内容的逻辑性和条理性。起草说明内容“有序”才有可读性。

　　四要力戒用语失准。用语必须准确，这是撰写起草说明的基本要求。衡量用语是否准确，主要看概念是否明确，判断、推理是否正确。推论性的话，要恰如其分，既不夸大，也不缩小；分析问题原因的话，要客观、实在，点出问题的主要症结；讲两者关系的话，要分清主次，同时防止片面性。

　　五要力戒重复叠加。立法起草说明是说理性很强的公文，其结构和体例要严谨，逻辑性要强，不宜有重复赘述。因此，立法起草说明写好后，要认真审核校对，同一个问题，不要在前一部分论述过后，在后一部分又再论述一遍。前面已说过的话，那怕再重要也不要“重复三遍”。立法起草说明，要力戒前后重复。

　　（作者单位：深圳市人民政府法制办公室）