前海管理局法定机构模式探索之我见

　　宋亮

　　在深圳经济特区成立30周年之际，《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》（以下简称《前海规划》）获国务院批准，对前海深港现代服务业合作区（以下简称“前海合作区”）的开发建设提出了全面的要求，其中前海管理机构的体制机制创新是中央赋予前海的一项重要使命。《规划》要求，按照精简高效、机制灵活的原则成立管理机构，探索完善法定机构运作模式，负责前海管理、开发工作。为贯彻落实规划要求，探索前海管理机构的法定机构运作模式，在管理机构的体制机制创新方面有所作为。2011年6月24日，市人大常委会审议通过了《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》（以下简称《条例》），《条例》确定了前海管理局作为前海合作区管理机构的法定机构定位，对前海管理局的有关职责和具体运作方式作了原则规定，授权政府通过制定规章的方式进一步细化规范法定机构的具体运作办法。为贯彻落实《前海规划》的要求和《条例》的规定，市政府制定了《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》（以下简称《暂行办法》），该《暂行办法》按照充分授权的原则，进一步完善前海管理机构的法人治理结构，建立前海管理机构在非金融类产业项目相当于计划单列市的审批管理权限的行使机制，明确前海管理机构的职责权限和管理运作机制。作为一名法制工作者，我有幸参与了《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》的起草制定工作，并深入研究了国内外法定机构的情况，现结合我的研究成果，提出有关法定机构运作模式的一些想法和建议，以供领导决策参考。

　　一、全面深入理解法定机构的运作模式，指导前海管理局体制机制创新之路

　　（一）现有法定机构理论存在一定局限，应以更开阔的视野看待法定机构

　　我们进行法定机构的体制机制创新，只有进行充分的理论准备和全面透彻地掌握法定机构的内涵外延，才能以科学的法定机构理论指导体制机制创新，以防止法定机构运作模式的体制机制创新走弯路。法定机构概念的使用最早起源于英国，但真正得到大规模发展的是新加坡、中国香港、澳大利亚、加拿大等原英属殖民地，法定机构的运作为有关国家和地区在公共服务等领域的机构管理体制机制改革开创了新路，并保持着其蓬勃的发展活力。随着我国事业单位改革的深化，我国的理论界开始将英美法系的法定机构概念引入中国，将法定机构定义为在特定立法下设立的自主、独立运作的公营机构，希望通过法定机构的改革创新，为我国事业单位改革闯出一条康庄大道。但是，由于我国理论界仅将视野局限在英美法律环境下的法定机构，未结合大陆法系国家的情况，系统性和有针对性地全面理解和把握法定机构的内涵和外延，无疑是管中窥豹，盲人摸象，难以形成系统的理论来指导我们的法定机构改革。

　　（二）在英美法系和大陆法系的对比研究中，构造全新的法定机构概念体系

　　法定机构的概念来源于英美法系国家，其原因是英美法系的法律主要由判例法组成，其管理和运作主要是按照判例和习惯进行。但随着时间的推移，英美法系和大陆法系开始互相学习和融通，英美法系也开始制定专门的成文法来完善和补充其法律体系。为解决公共服务领域的机构管理问题，英美法系国家开始学习大陆法系制定专门的法律来规范机构的运作，因此，在英美法系国家出现了法定机构的概念。从这个意义上说，其实大陆法系国家才是法定机构管理运作模式的起源，因为大陆法系的主要构成就是成文法，机构的运作必须有成文法的依据来进行管理和运作，大陆法系国家一直都有法定机构，所以，大陆法系国家并未将法定机构这一概念予以突出。作为大陆法系国家的中国，早有对机构的立法，且有对专门某一机构的立法，如：《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国中国人民银行法》，这些法律分别对全国人民代表大会、国务院、中国人民银行的法人治理结构、职责权限、管理运作机制等进行了全面的规定，类似于英美法系的法定机构立法，同时，我国还有对某一类别机构的机构立法，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国个人独资企业法》等，对地方人大、政府、法院、检察院以及公司、合伙企业、个人独资企业等各类机构的法人治理结构和管理运作机制进行分别的立法规范。其实，在英美法系国家和地区，法定机构的形式也非仅局限于提供公共服务的公营机构，如香港的《廉政公署条例》，该条例就廉政公署的设立、经费使用、公署工作人员的委任、逮捕权、搜查权、取证方式等等作出了规定，很明显廉政公署就不是公营机构，而是执法机构。还如新加坡，新加坡有一类法定机构是政府核心的14个部下属的执行局或署，作为新加坡政府政策的具体执行机构，主要负责经济社会发展政策和总体规划的具体实施，也相当于政府部门。

　　综上所述，结合对英美法系和大陆法系的机构立法的整体观察，我们可以构建这样一个法定机构的体系：依法设立的机构都应该是广义上的法定机构，包括国家立法机关对某同一类型机构进行立法规范的机构，如依《公司法》成立的公司，此外，还包括国家立法机关为了一个特殊目的而对某一个专门机构的管理运作模式进行立法的法定机构，在此可以称为狭义上的法定机构，如理论界引入的英美法系的法定机构和我们国家的国务院等机构。同时，我们可以得出这样的结论，法定机构并不是一种机构的组织形式，并不存在法定机构这样一个组织类型，现有的法定机构的存在形式五花八门，不仅包括各种依法成立的企业事业单位和政府行政机关、公营机构、还包括司法机关（法院、检察院）甚至包括立法机关（如全国人大）等。

　　（三）在全面认识法定机构的性质的基础上，将关注点转移到机构本身的特点

　　如前所述，法定机构并不是一个组织形式，他的存在形式多种多样，我们不能将“法定机构”作为一个类型来归纳总结其类型特征，如果说它们有特性的话，那也仅是它们都为依法设立的机构。在国内事业单位多采取行政干预的方式进行管理，无单一法律或法规进行立法的背景下，我国理论界为推进事业单位改革引入了法定机构概念，偏颇的将法定机构局限地定义为在特定立法下设立的自主、独立运作的公营机构，并一厢情愿地总结“法定机构”的共性特征，并以此为模板，进行所谓的法定机构模式创新，未免过于偏狭，以偏概全。

　　鉴于上述情况，我们进行法定机构的体制机制创新，视野可以更为开阔，想象空间可以更大，我们应该将关注点从“法定机构”这一并不存在的机构类型上转移到每一个具体机构本身，从完善法人治理结构，规范机构运作的角度，结合每个机构本身不同的特点，对其内部的法人治理模式和对外的权利义务进行设计和规范，使其适应社会并推动社会的发展。我们在法定机构的立法中，不仅可以对事业单位进行法定机构立法，也可以对行政机关以及具有特殊性质的国有企业等各类机构进行法定机构立法。如果该机构为行政机关，其法人治理模式就应当是行政首长负责制，如果该机构是公共服务机构，就应当是理事会决策，执行机构执行的法人治理模式，如果该机构是国有企业，就应当是董事会决策，总经理执行的法人治理模式。

　　二、前海管理局法定机构管理体制创新

　　为贯彻落实《前海规划》的要求和《前海条例》的规定，市政府制定了《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并于2011年9月5日正式实施，前海管理局开始以法定机构运作模式开展前海的管理开发工作。《暂行办法》根据前海整体规划、统筹推进、政府主导、市场运作的原则，结合近期前海合作区开发建设的实际需要，对前海管理局的法人治理模式、规划建设、财政管理职责、人事薪酬等进行了全面的规定。由于篇幅所限，下面简要谈谈在法定机构科学理论指导下前海管理局法人治理模式的设计。

　　（一）当前前海管理局法人治理模式之选择

　　前海规划批复前，市编委对前海管理局机构职能进行“三定”，其主要职能是协调、统筹、招商等公共服务职责，因此，当时提出设立理事会决策，执行机构执行的法人治理模式是符合其公共服务机构性质的。但是，随着《前海规划》获批，赋予前海管理局具有相当于计划单列市的非金融类产业项目的审批权限，同时，为保证前海合作区的集约式快速发展，市政府将土地出让、规划管理、土地管理、财政管理等政府职能交由前海管理局负责，由于前海管理局掌握了许多的政府资源同时履行诸多的行政管理职责，为提高行政管理效率，保证政府资源的合理利用，前海管理局应当建立相当于行政机关的法人治理模式，即行政首长负责制。因此，《暂行办法》放弃了理事会决策的法人治理模式，规定由前海管理局局长负责制的法人治理模式。作出这样的制度安排，一是符合前海开发实际，市委市政府已经成立了前海工作领导小组，对前海开发建设和管理的重大问题进行决策，在政府主导的原则下，前海管理局没必要再成立集体决策式的理事会内部决策机构。二是符合法定机构制度理论，理事会决策的法人治理模式不是法定机构的固有特点，应当视乎法定机构本身的性质设计相符合的法人治理模式。由于前海管理局当前主要承担政府行政机关的职责，需要提高行政效率并且权力适当集中，因此，当前选择与其机构定位相适应的行政首长负责制的法人治理模式。当然，这样的法人治理模式，也存在可继续完善的地方，如前海管理局行政色彩过浓，决策的领导小组层次过高，影响决策效率，需要我们经过一定时间的探索实践后，进行适当调整，努力找好行政与市场的平衡点。

　　（二）未来前海管理局法人治理模式之展望

　　《暂行办法》根据前海管理局相当于行政机关的性质，设计前海管理局局长负责制的法人治理模式，但这种治理模式将随着情况的变化也会相应变化。随着前海开发建设的推进，各项土地规划等政府行政管理工作的完成，公共服务职能将取代行政管理成为前海管理局的重点工作。届时，前海管理局将有可能学习借鉴有关公共服务机构的法人治理模式，建立以理事会为核心的法人治理结构，实行决策、执行、监督有效制衡，自我约束和自我发展并重的管理体制。

　　综上，国家、省和市对深圳经济特区在前海管理局管理体制机制创新寄予厚望。因此，我们应当深入研究法定机构制度，在全面理解法定机构的内涵外延的基础上，以更大的视野和更广的想象空间，设计安排前海管理局的法人治理模式、职责定位、人事管理等机构管理架构，以充分发挥前海管理局的积极性和创造性，为前海合作区的建设开发以及今后的发展提供保障，为全国以法定机构运作模式进行机构改革提供示范。

　　（作者单位：深圳市前海管理局）