进一步认识“深圳90”建设项目审批制度改革

　　陈辉煌

　　摘要：根据国家进一步改善营商环境的要求，深圳结合自身实际提出了“深圳90”的改革目标，并制定和发布了《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》和《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》，于2018年8月1日起正式实施。目前这在国务院选定的16个开展建设项目审批制度改革试点地区中是绝无仅有的，不仅体现了深圳速度和深圳效率，也是深圳法治化现代化的重要标志。

　　关键词：建设 审批 改革

　　一、“深圳90”改革的目标和任务

　　2017年，世行对全球190个经济体的营商环境评价，在“办理施工许可”指标方面，我国综合排名172位（办理时间247.1天）。同年，根据国务院委托相关单位对办理施工许可所花时间进行调查，选取了34个主要城市，书面调查335个开发商，访谈600多人，平均时间249天，我市政府部门办理时间为267天，在被调查的34个城市中位列第十三名。习近平总书记在中央财经委员会第十六次会议上要求北京、上海、广州、深圳等特大城市率先加大营商环境改革力度。李克强总理在2017年政府工作报告中提出，要将工程建设项目审批时间压减一半以上，进一步优化营商环境。2018年5月的国务院常务会议确定在包括深圳在内的16个地区开展试点，试点地区实现工程建设项目审批时间压缩一半以上，由目前平均200多个工作日减至120个工作日。深圳在国家的要求基础上再压缩了30个工作日，提出了“深圳90”的改革目标，即建设项目从立项到施工许可，政府部门的审批时间不超过90个工作日。

　　“深圳90”改革是深圳按照国家统一要求和部署在建设项目审批领域的一次重要改革。结合“放管服”改革，“深圳90”改革努力解决建设项目审批的顽症，不应受各种“本本”的限制，找准病根、对症下药，务求实效。从调研座谈、征询意见开始，100余家企业对项目审批的意见主要集中在立项手续繁琐、可研与概算重叠、用地选址和工程规划许可难以取得、涉水项目审批事项繁多、开设路口和占道挖掘部门职责交叉、施工许可隐含条件多等。反映在报建审批上，体现为收件不办件，许可条件严苛，退件缺乏约束；审批多，事项之间存在互为前置现象；项目设计多头审批、审查，审批与审查行为混淆；受理材料繁多且重复提交，自己部门的批复也要查原件、收复印件；部门之间协同性差，征求意见的工作让报建单位往返传递。国务院委托相关单位进行的调查报告显示，针对这些问题，经过论证分析、业务梳理、事项清理、流程评估、现状检讨、制度构建、信息系统建设等工作，进行制度创设、流程重塑，对职权关系和审批模式再调整，将审批方式与程序优化、办理方式与机制创新有机结合。

　　经过“深圳90”改革，我市政府投资建设项目，截至施工许可办理完成，房建类审批时间控制在85个工作日以内，市政线性类审批时间控制在90个工作日以内；社会投资建设项目从签订土地使用权出让合同至取得施工许可，审批时间控制在33个工作日以内，至不动产登记完成，审批时间控制在45个工作日以内。

　　二、“深圳90”改革的主要依据文件

　　在国家层面，《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）是16个试点城市进行审批改革重要指导性文件。在市级层面，2018年6月27日，市人大常委会审议通过《关于暂时调整适用〈深圳经济特区政府投资项目管理条例〉有关规定的决定》和《关于暂时调整适用和暂时停止适用〈深圳经济特区道路交通安全管理条例〉等法规有关规定的决定》（以下简称“两个决定”）；7月3日，市政府常务会议审议通过了《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》和《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》（以下简称“两个规章”）；7月12日，深圳市政府办公厅发布《关于印发 〈深圳市政府投资建设项目审批事项目录〉的通知》(深府办函〔2018〕189 号) 和《关于印发〈深圳市社会投资建设项目审批事项目录〉的通知》（深府办函〔2018〕190 号）。各区和各审批部门的相关配套改革文件都将在年底前逐步出台。

　　在这些文件中，市人大常委会发布的两个决定是效力最高的。根据《深圳市制定法规条例》第九条的规定“市人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，就行政管理等领域的特定事项决定在一定期限内在全部或者部分区域暂时调整或者暂时停止适用深圳市法规或者深圳经济特区法规的有关规定。”为了保证改革的时限需要，两个决定采用了暂时调整的方式，涉及法规的调整都是暂行性调整，适用期限为二年，实践证明可行的，应当修改完善有关法规规定；实践证明不宜调整或者停止的，恢复施行有关法规规定。其中，《深圳经济特区道路交通安全管理条例》等9部法规，共18条具体条款暂时调整适用或暂时停止适用，其中12条具体条款暂时调整适用，6条具体条款暂时停止适用；《深圳经济特区政府投资项目管理条例》中关于项目建议书、前期经费、可行性研究报告、项目总概算和资金申请报告的相关规定暂时调整适用，具体实施办法由市人民政府制定。

　　通过这些调整，减少了部分可以通过征求意见、备案等方式进行许可事项，如交通影响评价的审查、建设项目的用水节水评估报告审查等；减少了部分许可事项的前置条件，如人防工程报建核准文件不再作为办理建设工程规划许可证的前置条件、工程款支付担保不再作为核发施工许可证的前置条件、环境影响评价不再作为土地招拍挂的前置条件；新规划部门出具的建设项目选址意见不再作为环境影响评价的前置条件等；简化了部分审批事项的报送材料，如竣工结算文件不再作为所有权初始登记的前置文件、简化了核发划拨土地决定书或签订土地使用权出让合同的条件和程序、简化建设项目选址意见书和建设工程规划许可证的办理程序和条件等。这些调整后的法规既是此次改革的重要成果，也是此次改革的重要依据。

　　三、“深圳90”改革的主要改革措施

　　两个规章紧紧围绕提升建设项目审批效率这一核心问题，全面贯彻落实全国工程建设项目审批制度改革试点的各项要求，广泛吸收先进城市和地区的经验做法，并结合报建企业的意见和建议，按照“主动服务、优化审批、改进方式、放管并重”的原则，从多个方面和层次进行了改革创新。

　　（一）分类优化审批。以往对审批项目未做具体区分，此次改革，针对不同建设项目投资主体、工程类别的特点，分类制定审批制度和流程。首先是将建设项目分为政府投资建设项目和社会投资建设项目，分别制定了规章。对于政府投资建设项目，又分为房建类和市政类，市政类又分为市政线性类与非线性类。在此基础上，进一步区分不同建设项目的规模大小、复杂程度、地理位置等，对项目设计、可行性研究报告审批、资金申请报告审批、水土保持方案审批、环境影响评价、施工招标、消防审批等事项，有针对性地简化优化审批程序。

　　（二）创新审批机制。在政府投资建设项目中，从制度设计上打破审批部门坐等审批的路径依赖，将被动审批转变为主动服务。基于政府投资建设项目的公益性特点，对其建立了新的项目生成机制、供地机制和审批“搭桥”机制。

　　1.项目生成机制。在项目启动和前期经费下达方面，过去由建设单位向发改部门报送项目建议书、申请下达前期经费，现在改为发改部门对已经确定的建设项目主动下达前期经费并明确项目建设相关信息。年度政府投资项目计划经市人大审议通过并印发相关文件后，市发展改革部门即按照计划所列项目向使用单位直接下达前期经费。其他建设项目，由市发展改革部门根据市委常委会会议纪要、市政府常务会会议纪要完成赋码并下达首次前期经费。

　　2.项目供地机制。在土地供应方式方面，过去由项目建设单位向规划国土部门申报项目选址和用地预审意见，现在改为规划国土部门根据发改部门推送的项目立项信息主动选址找地。对于房建类项目，规划国土部门及其派出机构提出初步选址方案并结合辖区政府及相关部门的意见，确定项目用地，出具选址及用地预审意见。

　　3.审批“搭桥”机制。在理顺用地手续方面，用地手续难办常常导致整个项目报建卡壳，是项目建设单位反映的痛点、难点问题。用规划设计要点给审批“搭桥”，以便后续工作开展。房建类项目涉及国家、省事权的审批等原因暂时无法办理用地规划许可证的，规划国土部门先出具规划设计要点，满足项目方案设计的需要。

　　（三）重塑审批流程。对于建设项目整个流程进行重塑，将涉及到的各类审批事项进行梳理，合理安排各事项办理的阶段和时序。

　　1.确定牵头部门：将报建审批过程划分为不同的阶段，每个阶段确定一个牵头部门，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”，将过去的报建企业协调多个政府部门，改为牵头部门主动协调相关部门，完成本阶段所有事项的审批。土地出让及用地规划许可阶段由规划国土部门牵头负责，工程规划许可阶段、不动产登记阶段由规划国土部门牵头，施工许可和竣工验收阶段按工程类别分别由住房建设、交通运输、水务部门牵头。

　　2.实施并联审批：改革前，建设项目的审批事项比较笼统，并没有进行梳理；改革后，将建设项目分成四个阶段，梳理明确每个阶段包括应办理审批事项和可能涉及办理的审批事项。改变各审批事项串联审批的旧模式，通过并联审批，各审批事项并行推进，可能涉及办理的审批事项均不互为前置，具备必要条件即可办理。

　　3.取消行政许可事项不必要的审批条件。比如，消防、人防、水土保持、环保等事项不再作为建设工程规划许可的前置条件，工程规划许可所需条件从11项减少为4项。施工许可仅保留了保证项目质量安全的必要前置条件，社会投资建设项目确定施工单位、监理单位，采取保证工程质量安全措施，取得施工图审查合格证、建设工程规划许可证及消防审核意见的，即可办理施工许可。

　　4.合理精简审批事项。取消不合理、不必要、不直接关系工程质量安全的事项，整合职能交叉和审批主体、内容相同或相似的事项，不再由建设单位到多个审批部门审批，改由一个部门受理后，用征求相关部门意见的方式，通过加强政府内部协作，由一个部门进行审批。比如，地名批复与建设工程规划许可事项合并办理，开设永久路口审批与市政管线接口审批合并办理。交通运输部门不再办理开设永久路口审批及交通影响评价审批，该职能由规划国土部门统一承担，征求交通部门意见。

　　5.调整部分事项的审批时序。比如，社会投资建设项目过去在签订土地使用权出让合同后申领建设用地规划许可证；改革后，报建企业在签订土地使用权出让合同时，一并领取建设用地规划许可证。过去，建设项目在施工图审批阶段申报消防审批；改革后，初步设计阶段即可申报消防审批。

　　6.缩短审批事项的办理时限。比如，政府投资建设项目以前办理选址意见书、用地预审意见书及用地规划许可证需要60天，改革后压缩为25天。社会投资建设项目过去签订土地使用权出让合同、发放用地规划许可证需要40天，改革后压缩为5天。

　　（四）完善配套措施。为了保证改革事项的落实，在《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》中对配套措施进行了专章进行规定，该部分内容也适用于社会投资项目：

　　1.建立“多规合一”信息平台：两个规章要求规划国土部门建立“多规合一”信息平台，整合各类空间性规划和相关规划信息，形成全市空间规划一张蓝图，为项目论证、项目生成、项目审批提供平台支撑，避免规划“打架”导致项目落地难。

　　2.建设投资项目在线审批监管平台：市政务办牵头建立了投资项目在线审批监管平台，与“多规合一”平台对接融合，实现阶段内事项“一表制”并联审批、项目中申请材料和批复结果强制共享复用等功能，报建企业需要提交的申请表单和申请材料大幅减少。由行政服务大厅统一受理申报材料，即时转审批部门办理，供水、供电、燃气等市政公用服务企业入驻行政服务大厅，报建企业无需再“东奔西跑”。

　　3.改革施工图审查制度。对社会投资建设项目，住房建设部门整合规划、建筑、人防、防雷、海绵城市等相关部门施工图审查环节，将施工图技术审查内容纳入具备综合图审资格的服务机构进行统一图审，报建企业无需再报多个部门进行施工图审查，避免了各部门意见不一导致报建企业陷入协调困境。

　　4.实行灵活的验收制度。项目单位可根据工程实际选择联合验收或分项验收，充分尊重项目单位的意愿。

　　5.推进技审分离制度。审批事项涉及的技术审查与行政审批分别管理，强化方案设计、技术审查机构的主体责任。对已有独立技术审查意见的，审批部门只进行形式性审查，审批效率更快。

　　6.推行区域评价制度。对前海蛇口自由贸易试验片区等区域，区域管理部门组织开展环境影响、节能、地质灾害等事项的区域评估评审。符合区域评估评审结果适用条件的区域内单个投资项目，无需单独开展相关评估评审工作。

　　7.实行告知承诺制。建设单位书面承诺后，办理施工许可无需提供工伤保险参保证明、劳务工工资分帐协议，无需核验安全生产许可证、人员资格证书等原件。

　　(五)加强事中事后监管。两个规章要求审批部门改变以批代管的审批管理理念和模式，为了守住质量和安全底线，要求部门增强职能履行和职责意识，加强事中事后监管。改革虽然对审批事项和流程进行了调整，但是相关部门职能履行并不缺位。两个规章强调，建设项目应严格执行国家、省、市制定的行业技术标准和安全、质量规范。各部门对职能范围内给排水、交通运输、人防、燃气、节能（绿建）等技术审查内容，分类制定通用性的技术标准和安全、质量规范。两个规章还要求依托审批监管系统，建立工程建设项目审批信用信息平台，各行业主管部门建立黑名单制度，对企业和从业人员违法违规、不履行承诺的不良行为在深圳网上办事大厅向社会公开，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。

　　（作者单位：深圳市人民政府法制办公室）