“刷脸执法”——交通管理从管车到管人转变的里程碑

　　徐炜

　　摘要：传统的交通管理执法模式为现场查处执法模式，这种执法模式中的处罚是人车对应的，即交警处罚了真正的交通违法行为人。而随着经济的发展和人口的快速增长，城市交通网络日益庞大，传统的现场执法模式已经无法适应日益庞大的交通体系，为了提高交通管理效率，实现对各个网络交通节点的高效规范管理，非现场执法模式应运而生。非现场执法模式的出现不仅弥补了警力不足，提高了交通管理效率，而且对潜在的违法行为人起到了无形的震慑作用，对培养驾驶员自觉遵守交通规则的习惯起到了良好的效果。但同时，技术设施的精确性和操作性还不能完全满足非现场执法的需求，由此所带来的处罚程序不规范，尤其是处罚对象错误等一系列问题，导致交通管理行政处罚仅能管到违法的车辆，但处罚不到具体的交通违法行为人，使真正的违法行为人可能逃避了法律的制裁，这违背了行政处罚法公平、公正的基本原则。深圳交警最新推出的“刷脸执法”新举措，意在实现从查处车到查处人的创新式发展，回归行政处罚的本质。

　　关键词：交通管理 刷脸执法 行政处罚 依法行政

　　前言

　　法治国家最重要的特征之一是依法行政，而依法行政的最重要指标之一是行政主体行使职权在实体上有法可依，并遵循法定程序，行政主体实施行政行为应遵循公开、公正、公平、正当程序的原则。作为依法治国的窗口，公安机关交通管理部门行使着法律赋予的权力，以维护道路交通安全畅通、保护公民人身 财产安全及其他合法权益为职责。公安机关交通管理部门在行政执法的过程中必须要把依法行政贯彻到每一次行政执法中去。本文主要分三个部分去分析“刷脸执法”新举措背后的法治意义。

　　一、深圳交警执法手段的发展历程

　　（一）现场执法

　　深圳经济特区刚成立之时，深圳交警是一个17人的交通班，当时交通班的管理任务只有一条马路，一个十字路口，执法手段完全是现场执法模式，即交通民警在道路上发现交通违法行为时，当场予以纠正，并责令当事人改正或者限期改正，对于应当给予处罚的，再依据相关规定作出处罚决定。这种执法模式能第一时间查处到违反交通规则的驾驶员，并且当面对其履行告知程序，作出处罚。对于当时简单的交通网络和稀少的人口来说，这种执法模式是完全可行的。

　　（二）现场执法与非现场执法相结合

　　随着深圳经济社会的发展和人口的大量涌入，深圳城市道路交通逐渐呈现出复杂化、多样化、饱和化等特点，特别是伴随着深圳地区汽车拥有量急剧攀升，使得有限的道路空间变得拥挤，道路交通违法行为迅猛增长。由于警力有限，传统的现场执法模式已经无法适应特区日益庞大的交通体系，为了提高交通效率，深圳交警从1997年开始陆续推出了一系列非现场执法手段。如电子警察、视频执法、车牌自动识别系统等，使得非现场执法从低空步入高空，从近距离变为远距离，从路口走向路段，交通执法实现立体化全覆盖，至此，深圳市内各类电子警察构筑起了全方位、全时段、多层次的交通安全防护体系。①这一阶段，非现场执法与现场执法并行，为深圳城市交通的安全、有序、畅通作出了突出的贡献。

　　二、非现场执法所引发的问题

　　非现场执法模式可能使行政处罚偏离本质。非现场执法模式一方面为城市交通管理作出了巨大贡献，另一方面因为技术原因，执法设备的精确性还达不到相应的要求，也引起了一些问题。

　　《道路交通安全法》第114条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”从该法条中可以看出，一般情况下，给予行政处罚的是“违法的”机动车所有人或者管理人或者驾驶人，只有能够确定驾驶人的，才可以处罚违法行为人。但是非现场执法监控设备，虽然对车牌的识别率在白天高达95%以上，晚上可达到90%以上。②但也只能拍下违法的车辆，再根据车找人，而根据车找到的人，通常是机动车的所有人或者管理人，而不是实际驾驶人。③这就导致采用非现场执法手段所获取的违法证据对违法行为人予以处罚时，往往仅处罚到机动车所有人或者管理人，真正的违法驾驶人却逃避了法律的制裁，这将会给交通安全带来极大的隐患。

　　行政处罚并不是以处罚为目的，而应是通过处罚来教育每一位交通行为参与者，使其养成遵守交通规则的良好习惯，从而形成全社会遵守交通规则的良好风尚。2006年10月1日在重庆发生的造成30人死亡、20人受伤的“10.1”特大道路交通事故中，事故车辆从2006年1月15日注册登记至事故发生前，共有交通安全违法记录198件，已处理34件，未处理164件，未处理的违法行为全部为非现场执法所查获的。因事故车辆是挂靠在一家出租汽车公司的公交车，有3名驾驶人轮换驾驶，公安交警部门的行政处罚仅处罚到公交车的所有人和管理人，3名违法驾驶人却从未获得相应的处罚，最终导致“10.1”特大交通事故的发生。④假如交警部门在3名驾驶员违法之初就能对其予以相应的处罚，便可能不会产生如此严重的后果。

　　实践表明，非现场执法模式可能使行政处罚偏离本质，让实际违法行为人未受到法律应有的处罚，也直接导致了实践中大量买卖驾驶分、顶替处罚的违法现象滋生。

　　三、刷脸执法的法治意义

　　非现场执法是借助科技手段所推出的执法手段创新之举，其是在警力有限的情况下不得已而采取的一种执法手段，在为交通管理作出巨大贡献的同时，深圳交警也一直在思考如何去解决由非现场执法所带来的负面问题，“刷脸执法”举措就在这种背景下产生了。

　　“刷脸执法”，通过具备人脸识别功能的电子警察对特殊行业人群（外卖、燃气、快递等）闯红灯、非机动车走机动车道、“失驾”照驾（即依法被剥夺驾驶资格、不得驾驶机动车的人仍驾驶机动车）等交通违法行为开展执法。通过刷脸实现人车对应，通过人脸识别实现违反人车对应驾驶车辆上路行驶的违法行为，使交通管理从传统的对区域车辆的管控逐步升级到对“人”的精准管理。

　　（一）“刷脸执法”使行政处罚回归本质

　　《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”因此道路交通行政处罚的本意也在于处罚违反交通规则的行为人。“刷脸执法”弥补了传统的非现场执法手段的不足，使非现场执法不再是查处违法车辆，而是精准查处到违法行为人，使真正的交通行为违法人无处遁形，违法就要受到相应的处罚，回归到行政处罚的本质。

　　（二）“刷脸执法”使交通管理实现从查处车到查处人的跨越式发展，更符合行政处罚公平、公正、正当程序的基本原则

　　在“刷脸执法”中，违法行为被抓拍后，深圳交警后台数据将迅速进行比对，快速锁定违法行为人和其联系方式，并将违法信息通知到当事人。收到违法信息后，当事人若对自身交通违法无异议，可直接通过星级用户服务网上处理违法，无需到交警大队进行处理。如果有异议，可以前往深圳交警机动训练大队窗口查看图片、申诉。

　　刷脸执法在抓拍到交通行为违法人的第一时间，深圳交警通过短信形式向当事人履行告知义务，告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。为当事人进行陈述和申辩提供途径。既是行政法高效便民原则的直接体现，也充分保障了当事人的实体权利和程序权利，符合行政处罚法公平、公正、正当程序的基本原则，是交通管理向法治化过渡的创举。

　　现阶段，“刷脸执法”仅限于特殊行业人群，通过对这些行业人员的整治，形成遵守交通规则的示范效应，带动全社会自觉遵守交通规则。下一步，“刷脸执法”将逐步扩展到泥头车、无牌假牌车管理、交通违法处理窗口监管、交通事故“顶包”等等。今后，“刷脸执法”也将推行至全部的交通违法人，以全面提升交通安全水平。相信在不久的将来，买卖驾驶分、闯红灯、无证驾驶等行为将逐渐消失。

　　结语

　　道路交通安全管理是一种规制行政，其目的是维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，提高通行效率，保障公民人身和财产安全。城市在不断发展，对交通管理部门做好交通管理工作亦在不断提出新课题和新挑战。不断创新执法手段，严格依法行政，规范执法行为，是交警执法队伍建设和交通管理长远发展的坚强保障，只有严格依法行政，规范执法，才能体现交通行政执法的公平、公正、公开，才能体现交通管理执法的权威性和严肃性，才能更好地构建“以人为本，和谐畅通”的交通环境。

　　（作者单位：深圳市公安局交通警察局）

　　①深圳交警.重磅！深圳交警试点“刷脸”执法！深圳交警微信公众号，2018-04-19

　　②张辉.路口电子警察系统硬件设备及其工作原理[J].中国新技术新产品，2009,(10):21-22

　　③王蓓.完善道路交通行政处罚程序的研究[D].南京：南京师范大学[硕士论文]，2008

　　④朱庆军.《“10.1”特大交通事故原因查明，非驾驶员自杀酿造》，载华龙网。