“中英街”特别立法的缘由及启示

　　黄祥钊

　　摘要：深圳“中英街”是全国独有的边境特别管理区，深圳以特区立法为“中英街”制定边境特别管理区管理条例，通过对该项立法的缘由、主要内容及其结构的分析研究，从中可得出特别立法的一点启示。

　　关键词：沙头角 中英街 特别 立法

　　为了维护深圳沙头角（俗称“中英街”）边境特别管理区的社会管理秩序，加强出入边境特别管理区的人员、车辆和货物管理，打击各种走私行为，《深圳经济特区沙头角边境特别管理区管理条例》（以下简称《条例》），经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2018年1月12日审议通过，自2018年3月1日起施行。

　　一、为“中英街”特别管理区专门立法的缘由

　　目前在国家层面尚未专门针对“边境特别管理区”制定法律，广东省和深圳市此前也未就“中英街”的管理做出过具体规定，“中英街”作为边境特别管理区尚无法可依。因此，为“中英街”量身定制一部专门条例就显得十分必要。

　　一是“中英街”边境管理的现实需要。“中英街”位于深圳市盐田区沙头角街道内，长不足0.5公里，宽不到7米，面积只有0.17平方公里，常住人口约7000人。十九世纪末，英国殖民者强迫清朝政府签订不平等条约，强行将九龙半岛界线街以北，深圳河以南包括大屿山等230多个岛屿租借给英国，租期99年。1898年，清政府在街中心立下界碑将沙头角一分为二。东侧属中方管辖，西侧属英方管辖，故名“中英街”。1997年香港回归后，“中英街”界碑石至今仍是“一国两制”分界线的标志。2000年9月经国务院批准，“中英街”中方一侧改为“沙头角边境特别管理区”。自1990年深圳市设立“中英街”管理机构以来，“中英街”管理一直无法可依。在上位法缺失的情况下，必须通过立法赋予“中英街”管理机构相应的管理权限和管理手段，使其能够统筹协调海关、边防、检验检疫、公安、市场监管和税务等有关部门，促进“中英街”的协调管理。

　　二是进一步打击走私的需要。由于“中英街”的地理区位特殊，国务院将其定位为“边境特别管理区”，海关、边防等部门将其视为关外区域，仅对进出沙头角海关关口的人员、货物、车辆进行监管，对“中英街”内涉嫌从事走私货物的商家以及“水客”走私行为，却无法纳入执法监管范围，这就使“中英街”成了海关、边防监管的“真空”地带，客观上造成“水客”走私现象泛滥，而得不到有效的打击和治理。据统计，“中英街”走私案件数量2012年只有零零星星的50多宗，至2017年猛增到将近390多宗，5年内激增了6倍多。2016年至2017年，经过多部门的联合整治，走私案件数量虽然受到遏制，但“水客”走私现象仍时有发生。因此，需要通过特区立法加大对走私违法行为的处罚力度，进一步遏制并有效打击走私违法行为。

　　三是强化中英街管理局执法职权的需要。根据编制部门的“三定方案”，中英街管理局负责“中英街”内社会管理、公共服务、城市管理和综合协调等方面的管理职能，同时接受市、区两级政府职能部门的委托，在辖区内行使有关行政执法工作职权，但因这些职权均来源于行政委托，中英街管理局得以委托单位的名义行使相关职权，因缺少法规授权，中英街管理局难以有效打击和治理走私行为。通过立法授权，可使中英街管理局享有行政管理职能和执法权限，可以直接对接有关上级管理部门，并协调有关执法部门齐抓共管，形成执法合力。《条例》强化了中英街管理局的管理职责和执法权限，赋予其对涉嫌走私的物品、违禁携带货物及物品、进出边境特别管理区的车辆等采取查验和扣押等权限，提升中英街管理局协调海关、边防、检验检疫等垂直管理部门功能，根据《行政强制法》和《立法法》的有关规定，为提高立法的位阶，需要采取特区法规形式进行立法。

　　四是加强管理部门共管共治的需要。“中英街”作为边境特别管理区，进驻有海关、边防、检验检疫、公安、市场监管、税务等多个隶属于不同上级机关的管理部门。由于缺少一个牵头部门进行综合协调，各执法部门往往是各自为政、单独执法，执法信息也没有互联互通，造成执法力量分散难于形成合力，执法效果自然大打折扣。只有通过特区立法明确相关执法部门在“中英街”的执法职能和职责，设立部门之间的工作联席会议制度，建立常态化的日常协调管理机制，并通过信息共享、违法案件通报等制度建设，推动有关部门对“中英街”的共管共治，才能进一步提高有关部门的综合执法效能，形成对走私行为的震慑威力。因此，有必要通过立法推动“中英街”边境特别管理区的共管共治。

　　二、“中英街”管理条例的主要内容

　　（一）明确中英街管理局的执法职权。根据中英街管理局机构设置方案，《条例》明确规定中英街管理局为综合管理机构，除履行对“中英街”辖区内社会管理、公共服务、交通管理、市场管理和综合协调等方面的职能，以及市、区两级政府有关职能部门委托行使的行政执法权限外，还特别赋予其对辖区内的人员、车辆等一定的检查管理和执法处罚权。通过特区立法将中英街管理局的职能法定化，以特区法规形式强化其执法依据，提升其在“中英街”内的执法地位。《条例》明确规定中英街管理局主要履行下列职责：1.承担管理区城市管理、社会治理和公共服务等方面的职责；2.根据法律、法规的规定和市、区人民政府有关部门的委托，行使相关行政执法职权；3.负责管理区有关涉港事务的协调、合作；4.协助公安、边防、海关、检验检疫以及海防打私等部门开展执法活动；5.协助文体旅游等部门开展文物保护和爱国主义教育等活动；6.配合市场监管部门维护管理区的经营秩序；7.盐田区人民政府交办的其他工作。

　　（二）规定相关管理部门的协调联动。“中英街”管理涉及公安、海关、边防、检验检疫、市场监管、税务等诸多监管部门，各个监管部门不仅要分工负责，各尽其职，更要密切配合，通力合作。因此，进一步完善“中英街”管理机构和有关执法部门的协调配合和保障机制，尤其是加强对货物仓储、小额走私的管理和处罚，推动各方各尽其责。《条例》关于部门执法联动的内容，明确了管理和执法部门联席会议制度及其职责，规定联席会议由盐田区人民政府负责召集，中英街管理局以及盐田区市场监管、公安、文体旅游、海防打私和驻盐田区的边防、海关、检验检疫等部门参加，要求建立信息共享平台，共享进出“中英街”的车辆、人员、物资、物品以及商铺和出租屋登记备案等管理信息。通过加强部门联动，发挥各部门优势，形成监管合力，实现无缝衔接。在执法联动方面，《条例》还进一步明确“建立管理机构与市场监管、公安、文体旅游、边防、海关、检验检疫以及海防打私等各部门的案件移交、通报和反馈机制，加强执法与突发事件应急处置协调”。

　　（三）规定对进出人员、货物和车辆的检查和管理。“中英街”作为边境特别管理区本应具有特殊的管理政策，并由有关部门进行特别监管。因“中英街”辖区属于“境内关外”的特殊区域，海关、边防、检验检疫等部门只对进出关口的人员、货物、车辆进行监管和验放，对于“中英街”辖区内涉嫌从事走私的商家和人员则难于监管。走私人员通过雇佣“水客”进出“中英街”，往往以“蚂蚁搬家”的方式进行小额货物走私。为有效打击“水客”走私活动，《条例》规定进入“中英街”辖区内的人员、车辆，应当服从中英街管理局的管理和检查，对涉嫌无证通行、非法滞留的人员，中英街管理局可视情况可予以警告、移送边防部门带离管理区，对涉嫌违法携带货物物品、以牟利为目的替他人携带货物物品出关的人员和非机动车辆可依法进行检查，经查实涉嫌走私的，可以扣押有关货物物品或移送海关等有关部门处理。

　　（四）规定社会管理的相关内容。“中英街”管理还包括历史文化保护、商贸旅游以及爱国主义教育等方面的功能。为此，《条例》增加规定了综合治理方面的内容：一是结合中英街管理局的职能设置方案，在管理机构职责中增加协助文体旅游等相关部门开展文物保护和爱国主义教育等活动的内容，明确要求文体旅游部门会同管理机构建立管理区内文物保护清单，并由管理机构对文物保护清单中的文物设施进行巡查；二是加强对“中英街”内仓库管理，规定管理机构应当对“中英街”内作为仓库、工厂等非居住用途的房屋和场所进行登记备案，其所有人及使用人应当予以配合；三是强化中英街管理局对“中英街”内生产经营者的安全生产监督管理责任，规定中英街管理局应当组织开展安全生产检查，协助安全生产监督管理部门处理生产安全事故等；四是明确中英街管理局应当配合有关部门在“中英街”内开展消防安全检查，督促“中英街”内企业事业单位、其他组织和个人落实消防安全责任；五是明确对在“中英街”内制作、运输、复制、出售、出租淫秽、反动书刊、图片、影片、音像制品的，中英街管理局应当予以扣押，并及时通报公安部门或者文体旅游部门依法处理。

　　（五）明确规定违反条例的处罚。《条例》规定对违反本《条例》涉嫌从事走私、售假等行为的单位和个人，海关、边防和公安部门、市场监管和中英街管理局等部门应当依法查处；对涉嫌携带违法或者走私货物、物品的，中英街管理局可以对携带人的边境通行证信息和涉案货物、物品信息进行登记，并及时通报海关或者反走私综合治理机构依法处理；对涉嫌无证通行、非法滞留的人员，中英街管理局可视情况予以警告、移送边防部门带离管理区；对涉嫌违法携带物品、以牟利为目的替他人携带物品出关的人员和非机动车辆可进行检查，经查实涉嫌违法的，可以扣押有关物品或移送海关等有关部门处理；对辖区内的企业或者其他单位违反规定雇请、使用无有效边境通行证件人员的，中英街管理局应当给予警告，并可处5000元罚款；对涉嫌携带、运输违法、走私货物、物品的机动车辆及行为人，中英街管理局应当移送相关部门处理；情节严重的，由公安边防部门依法取消车辆备案资格并在5年内禁止其继续申报；对未取得导游资格证书从事旅游业务的人员，以及串通商家欺诈游客的导游，中英街管理局应给予警告，可处500元罚款。

　　三、“中英街”管理条例立法的启示

　　对“中英街”特别管理区进行立法，并以特区立法形式制定专门条例，填补了边境特别管理区的立法空白。该项立法有以下几点启示：

　　其一，特殊区域要特别立法。深圳作为全国最早的大特区，自1992年取得特区立法权以来，已经制定特区法规300多部。“中英街”作为边境特别管理区，可以说是特区中的特区，管理区面积只有区区0.17平方公里，专门为如此特殊的狭小区域立法，而且主要针对打击“水客”走私行为而制定特区法规，足以看出其特别之处，特殊区域就需要用特别立法。

　　其二，立法要坚持问题导向。地方立法的主要任务就是解决区域内的实际问题，这就要求地方立法更应关注本区域的实际情况和特殊问题，准确把握问题的特点和规律，以具体可行的制度方案解决特定的情况和问题。“中英街”立法坚持问题导向进行立法，就是专门针对边境特别管理区的实际情况，为打击并解决“水客”走私行为这一特定问题而进行特别立法。

　　其三，特区立法必须有创新。创新是特区立法的根本所在，立法要实现制度创新，才是特区立法之本。创新性和先行性，也是特区立法的题中之义。“中英街”立法本身就是最大的创新，创新了边境管理模式，创新了垂直管理部门和所在地执法部门的联合执法方式，还明确赋予“中英街”管理机构调查权和处罚权。“中英街”立法的创新性，就是在国家尚未立法的情况下，由深圳特区根据宪法和法律的基本原则，结合“中英街”边境管理的实际，制定出创新性特区法规，在特区内先行先试，为国家立法提供经验。

　　其四，一事可立一法。“中英街”立法指向性明确，针对性特别强，总共才28条，不分章节。因此，立法需要解决实际问题，而且特别立法就应当管用。立法不一定要贪大求全，应力求做到一事一法。立法的条文宜精简，有几条就写几条，每一条都写实写细，在管用上下功夫，增强立法的可操作性。立法要防止“大而全”或者“小而全”，突出实用性，立管用之法。

　　（作者单位：深圳市人民政府法制办公室）