立法前评估初探——以深圳公共安全视频图像信息系统管理立法为例

　　黄祥钊

　　摘要：对深圳公共安全视频图像信息系统管理立法的目的意义、主要内容、可行性、社会影响、实施条件等进行分析评估，形成客观的评估结论，为立法机关制定《深圳经济特区公共安全视频图像信息系统管理条例》提供参考。

　　关键词：立法前评估 公共安全 视频管理

　　立法前评估，是在立法程序启动前对立法的目的意义、必要性、可行性及其主要制度内容进行论证，对立法出台的时机以及实施的社会效果等进行预先评估，以解决是否需要立法、何时立法和如何立法等问题。立法前评估的目的是为启动有关立法项目提供客观和全面的分析评估，为立法机关提供科学合理的立法参考。

　　公共安全视频图像信息系统，作为社会治安防控体系的重要组成部分，在维护社会治安、保障公共安全方面被广泛运用，成为打击防范违法犯罪活动、推进反恐斗争和维护社会稳定的重要手段。为进一步规范公共安全视频图像信息系统的规划、建设、管理和使用，深圳亟需启动公共安全视频图像信息系统管理立法。为此，有必要对深圳公共安全视频图像信息系统管理立法的目的意义、主要内容、可行性、社会影响、实施条件等方面进行预先分析评估，形成客观的评估结论，为立法机关制定《深圳经济特区公共安全视频图像信息系统管理条例》（以下简称《条例》）提供参考。

　　一、立法的目的意义

　　（一）是贯彻落实党的十九大精神的要求

　　习近平总书记在中共《十九大报告》明确提出：打造共建共治共享的社会治理格局。提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加快社会治安防控体系建设，依法打击违法犯罪活动。为贯彻落实《九大的报告》的精神，有必要根据国家有关法律、法规的基本原则，结合深圳治安防控需求和公共安全视频图像信息管理的实际，尽快制定公共安全视频图像信息系统管理立法，为加快深圳社会治安防控体系建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平，保护公共安全视频图像信息的安全，防范、打击和震慑各种违法犯罪，维护社会发展稳定大局提供法治保障。

　　（二）进一步规范公共安全视频图像信息管理

　　深圳公共安全视频图像信息系统建设规模、地域密度和管理应用已走在全国前列，但也存在一些社会关注的问题：一是建设管理不够规范。深圳的公共安全视频图像信息系统建设布局不合理、管理不规范等问题突出，在某些公共区域、重要机关和要害部位，或者重复建设造成投资浪费，或者责任不明应建未建，不能支撑公共服务和维护公共安全管理的需要。二是隐私保护问题突出。随着高清化、网络化技术的发展，公共安全视频图像信息系统在前端采集、网络传输、后端平台处理等环节，存在的网络安全风险日益凸显。同时，公共安全视频图像信息在采集、传输、使用过程中缺乏统一有效监管，侵犯公民个人隐私等问题比较突出，已经成为社会关注的焦点。三是公共安全视频图像信息服务缺少规范。对公共视频图像信息数据如何调取和服务尚无明确的依据；对公共安全视频图像信息从业单位的管理和中介机构的竞争和发展也缺少立法规范。为此，迫切需要将公共安全视频图像信息管理纳入法治化轨道。

　　（三）创新和变通上位法现行有关规定

　　按照2017年8月1日起施行的《广东省安全技术防范管理实施办法》（省政府第238号令）规定，在公共视频信息系统的设计、施工、维修领域实行资格等级管理制度，客观上仍存在“重建设轻管理、重应用轻安全、重审批轻服务”的现象，不符合“科学统筹、创新服务、安全应用、集约共享”要求。为进一步推进“放管服”改革，有必要在立法中明确规定公共安全视频图像信息系统设计、施工、维修管理采取“备案制”，设计、施工、维修单位无需取得资格证，无需按照资格等级承揽设计、施工、维修管理业务。创新和变通广东省的资格等级管理制度，可以大大减少审批手续，简化建设单位的申办程序。

　　（四）为公共安全视频图像信息管理提供执法依据

　　公安机关在对公共安全视频图像信息系统管理执法中，目前还缺少最直接的执法依据。一是对公共安全视频图像信息系统建设主体责任不明，随意建设和安装公共安全视频图像信息系统，系统管理不规范等问题，执法部门难于处理；二是对私人承建的公共视频图像系统未履行告知和安全保护义务，隐私保护问题突出，给公共视频图像信息安全带来隐患并给相对人造成名誉和财产损失，同样存在执法无据。三是通过特区立法对违反《条例》的有关行为设定行政处罚，为公安机关及有关部门开展公共视频图像信息管理执法提供明确的法规依据。

　　二、立法需要规范的主要内容

　　(一)明确应当安装公共视频信息系统的范围

　　《条例》应明确规定应当安装公共安全视频信息的范围：包括危化品及毒品生产储存场所；党政机关、重点科研机构等重点保护单位及重要场所；金库、货币等贵重物品存放场所和金融机构等营业场所；重要交通及水利设施；演艺、影剧院、互联网上网服务等公共娱乐和休闲服务场所；广场、公园、旅游景区等公众活动和聚集场所；广播电视、电信、供水、供气、供电等重要公用事业单位及其设施；法律、法规、规章规定的其他场所。

　　（二）明确系统运行维护的责任主体

　　针对公共视频建设后运行维护责任主体不明确的问题，《条例》应按照“谁使用，谁管理”的原则，明确系统的使用单位是管理责任主体，由其负责维护、保养和运行，并做好视频图像系统资源基础数据的采集、录入、更新等工作。同时明确由市、区政府负责社会公共区域视频图像信息系统的组织建设，公安机关负责管理、使用和维护。其他应当安装公共视频图像信息系统的场所和部位，包括港口、码头、机场、大型车站以及公共交通工具等，应由其确保重点单位负责安装、管理和使用、维护，履行公共视频图像信息系统管理的社会责任。

　　(三)明确保护公民隐私权

　　为了避免公共安全视频图像信息被不当利用，《条例》应对保护公民的隐私权作出具体规定。一是任何单位和个人不得在社会公共区域安装公共安全视频图像信息系统；禁止在宾馆客房、医院病房、公共浴室、更衣室、哺乳室，以及其他涉及个人隐私的场所和区域安装公共安全视频图像信息系统；二是公共安全视频图像信息系统使用单位要建立信息查询、调取、登记、保密制度，明确信息查看、复制、使用的限制条件及程序；三是对买卖或者违法使用、传播公共安全视频图像信息，以及利用公共安全视频图像信息侵犯他人隐私权等行为作出禁止性规定，并规定相应的法律责任。

　　（四）明确公共安全视频图像信息系统管理法律责任

　　《条例》拟专章规定违反公共安全视频图像信息管理的法律责任，包括违法安装公共安全视频图像信息系统，系统设计、施工、维修未经备案即投入使用，违反规定擅自拆除公共安全视频图像信息系统，违法使用公共安全视频图像信息，以及违反该条例有关规定的法律责任等。

　　三、立法的可行性及实施条件

　　（一）制定特区条例完全可行

　　1.特区立法可先行先试。深圳有经全国人大授予的经济特区立法权，在国家层面尚未制定出台公共安全视频图像信息管理立法的背景下，深圳可结合经济特区实际，用好用足经济特区立法权，就公共安全视频图像信息系统的规划、建设、使用和管理先行立法，在特区范围内先行先试，并可为国家相关立法提供有益的借鉴。

　　2.深圳公共安全视频图像信息管理立法基础较好。深圳自2006年开始先后开展了三期较大规模的公共安全视频图像信息系统建设，经过10多年的投入和建设，全市摄像头总数现已超过200万个。深圳公共安全视频信息系统建设规模、地域密度和管理应用均走在全国前列。深圳公共安全视频图像信息系统管理工作经验，也受到中央政法委和公安部充分肯定并在全国推广。因此，深圳具有良好的公共安全视频图像信息管理立法基础。

　　3.立法条件成熟。深圳市于2016年和2017年先后两次将该项立法列入调研项目。早在2016年9月，市公安局就成立课题组开展立法调研与起草工作。在广泛调研的基础上，2017年6月市公安局已起草了条例草案初稿，经过广泛征求社会各界意见和建议，2018年年初，市公安局对草案作了进一步修改完善，形成了《条例（送审稿）》。因此，启动《条例》制定工作的时机和条件已经成熟。

　　（二）出台实施《条例》的条件已具备

　　1.具备实施《条例》相应的执法机构和执法力量。经市编制部门批准，深圳市公安局已成立视频警察支队，主要负责全市公共安全视频图像信息系统管理工作的规划、管理、指导和监督检查。各区公安分局以及交警、公交、机场公安分局也成立了视频警察大队，全面承担起公共安全视频图像信息管理的职能。市、区两级公安机关公共安全视频信息管理执法的基础扎实，执法力量到位。截至目前，全市共有视频专职民警323人，另外还组建了1200多人的视频监控员队伍，辅助开展安全技术防范管理工作。

　　2.“放管服”改革为《条例》实施提供便利条件。在推进“放管服”改革后，公共安全视频图像信息系统的规划、设计、维修采取“备案制”，不按资格等级管理，不仅能够精简审批人员，大幅降低人力、物力、财力和时间等成本，行政管理的成本和社会效益也可以大大提高。

　　3.立法不会增加行政成本和社会成本。除市、区两级公安机关公共安全视频管理队伍外，市、区政府有关部门还配合实施《条例》，无需增加新的机构和人员，各部门的行政经费也足以保障《条例》实施的需要，不会增加其他成本。实施《条例》所需的人力、物力、财力等行政成本和社会成本，均在我市经济社会发展和财政承载能力的范围之内。

　　四、立法的社会影响

　　（一）立法可深化“放管服”改革。为落实中央和国务院关于进一步深化“放管服”改革的意见，拟结合深圳的实际，创新和变通广东省政府规定的公共安全视频图像信息系统建设实行资格等级管理制度，规定深圳公共安全视频图像信息系统设计、施工和维修采取“备案制”，不搞资格等级管理，进一步减少审批手续，简化办事程序，有利于进一步推进“简政放权、放管结合、优化服务”的“放管服”改革，切实转变政府职能，为行政管理相对人提供更加便利的服务，降低了行政成本，提高了行政管理效率。此项改革意义深远，将会受到公民、法人和社会组织的普遍欢迎。

　　（二）立法注重保护公民隐私权。《条例》对公共安全视频图像信息系统的使用和管理作出严格规定，禁止在宾馆客房、公共浴室、卫生间以及针对居民住宅等涉及他人隐私的场所和部位安装、使用视频信息系统，使用单位要建立查询、调取、登记、保密制度，对买卖或者违法使用、传播公共安全视频图像信息，以及利用公共安全视频图像信息侵犯他人隐私权等行为必须承担相应的法律责任，为公民保护个人隐私权提供充分的法律保障。

　　（三）立法为加强视频信息系统管理提供依据。立法明确规定建设公共安全视频图像信息系统的范围，突出公共安全视频图像信息系统建设的重点场所、重要部位和重要区域范围，有利于加强我市公共安全视频信息系统的统一规划、分级建设和规范使用，对进一步加强公共安全视频图像信息系统管理，保护公共安全视频图像信息安全，维护社会稳定都具有十分重要的意义。

　　五、立法评估结论

　　通过分析评估可以认为，制定《深圳经济特区公共安全视频图像信息系统管理条例》，对于加强和规范深圳经济特区公共安全视频图像信息系统管理，维护社会经济安全稳定发展，促进社会和谐安定，保障人民生命财产安全都具有十分重要的作用和意义，能够取得较好的社会、经济和安全效益。为此，建议将《深圳经济特区公共安全视频图像信息系统管理条例》列入市政府和市人大一类立法计划，尽快启动相关立法程序，争取尽早制定并实施《深圳经济特区公共安全视频图像信息系统管理条例》。

　　（作者单位：深圳市人民政府法制办公室）