深圳市行政机关规范性文件管理机制综述（1992-2018年）

　　张洁波 凌旭 朱联赞

　　一、深圳市规范性文件审查工作的基本情况

　　（一）历史沿革

　　1992年，市政府制定了《深圳市政府规范性文件备案管理规定》（市政府令第2号），要求市政府各部门及各区政府所发布的规范性文件须在发布后20日内报送市法制局备案，市法制局对文件的合法性进行审查。2号令的实施，对加强我市规范性文件的管理具有一定的意义，但存在一些不足，如备案不作为规范性文件的生效条件或者必经程序，不备案的规范性文件与备案的规范性文件效力是一样的。

　　2000年10月，市政府制定了《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（市政府令第94号），自2001年1月1日起实施。94号令确立了规范性文件“统一要求、统一审查、统一发布”的管理制度，改变以往对市政府部门规范性文件采取事后备案审查的方式，实行前置审查制度，是全国第一个对市政府部门规范性文件设立前置审查制度的文件，也是我市自2001年以来对规范性文件进行管理的依据。为保证审查工作的顺利进行，在精简机构的情况下，市政府决定在当时的市法制局设立规范性文件审查处，专门承担规范性文件审查工作。

　　同年，市政府制定了《深圳市人民政府公告管理规定》（市政府95号令），并与94号令同时实施。95号令明确了规范性文件应当在政府公报上统一发布，并明确公报是规范性文件发布的法定载体。

　　随后，我市陆续出台了规范性文件审查的配套文件，包括《深圳市人民政府办公厅关于实施〈深圳市行政机关规范性文件管理规定〉和〈深圳市人民政府公告管理规定〉有关问题的意见》（深府办〔2003〕30号）等与94号令配套的文件，逐步建立起规范性文件“六统一”制度（统一要求、统一审查、统一编号、统一期限、统一发布、统一查询平台）。

　　2018年4月1日起，修订后的《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（市政府令第305号）实施，在原94号令的基础上对规范性文件的范围认定、起草程序、发布程序等内容进行了进一步明确和完善。

　　（二）基本做法

　　目前，我市对规范性文件审查的基本做法如下：

　　1.统一审查

　　对市政府部门规范性文件，从2001年开始，我市实行由市法制机构前置审查制度，经审查后市政府部门方可发布实施。对区政府规范性文件，实行备案审查制度。

　　对市政府规范性文件，305号令规定政府规范性文件在提请政府审议前，起草部门应当先行送本级政府法制机构进行合法性审查。

　　2.审查内容

　　305号令规定，审查政府规范性文件，政府法制机构应当对合法性进行审查，对合理性、文字技术等方面存在问题的，可以提出修改意见和建议。

　　审查部门规范性文件，除对合法性进行审查外，还应当对合理性及文字技术进行审查，对审查通过的规范性文件，由法制机构审定规范性文件文本并出具审查意见，同时抄送市政府公报室。经审查不符合规定且难以修改完善，或者与部门不能达成一致意见的，退回起草部门自行修改或者重新论证。

　　3.统一发布

　　305号令规定，规范性文件必须向社会公布，市政府公报是市政府规范性文件和部门规范性文件发布的法定载体，未在市政府公报上发布的市政府和部门规范性文件不具有法律效力。区政府规范性文件必须在区政府指定的载体上统一发布。

　　4.统一有效期

　　305号令规定，规范性文件除需要长期执行的外，一般应当规定有效期，有效期不超过5年，暂行、试行的规范性文件，有效期自施行之日起不超过3年。

　　5.统一编号

　　市政府部门规范性文件自2006年起实行统一编号制度，按照XXX规〔XXXX〕XX号的格式进行编号。2016年，区政府规范性文件实行统一编号，要求以“XX府规〔XXXX〕XX号”、“XX府办规〔XXXX〕XX号”编制文号。2017年7月1日起，市政府规范性文件实行统一编号。自此，规范性文件全部实现了统一编号。

　　6.统一查询

　　2006年，我办开始建立规范性文件的统一查询网络平台。目前我办已在“深圳政府法制信息网”上建立了统一查询平台，公众通过统一查询平台可以查询以往发布的规范性文件。同时，为了解决因查询平台链接的源文件变更地址造成查询错误以及无法辨别文件是否有效问题，我办于去年开始建设规范性文件查询数据库，便于公众查询和了解文件是否有效。目前已将2012来以来的市政府工作部门规范性文件、2015年以来各区政府规范性文件和2016年以来市政府规范性文件录入数据库。下一步，将逐步所有市、区政府及市政府部门规范性文件纳入数据库，并根据文件期限明确文件状态属于有效、废止还是失效。

　　7.监督管理

　　对规范性文件的监督管理，我们一是通过日常的工作检查予以监督落实；二是通过执法监督或行政复议案件予以发现并责令改正；三是通过法治政府建设考评督促和检查区政府和市政府部门在规范性文件的起草、报审和发布全过程的规范性。通过以上三种方式，如发现在规范性文件的制定和发布方面存在违反规定的，通常会要求补充审查或者自行撤销，涉及考评项目的，将相应扣分。

　　（三）近年来规范性文件审查工作总体情况

　　1.前置审查方面

　　2013年至2017年，市政府部门规范性文件经我办审查后在《市政府公报》上发布共计854件。市政府规范性文件在《市政府公报》上发布共计203件。此外，市政府部门向我办征求法律意见的各类文件共计1631件，市委征求意见的文件共计220件，国务院、省、市人大征求意见的文件共计445件，我办对上述各类文件均提出了法律意见。

　　总体来说，近年来市政府部门规范性文件提请审查和发布的数量相对稳定，在全年规范性文件发布总数中，以市政府部门名义发布的规范性文件比例提高，以市政府名义发布的规范性文件比例相对减少。

　　2013-2017年在《深圳市人民政府公报》发布的规范性文件统计表

　　2013年        2014年        2015年        2016年        2017年

　　市政府规范性文件        78        34        36        25        30

　　部门规范性文件        192        197        179        165        121

　　合计        270        231        215        190        151

　　市政府规范性文件占全年总数的比重        28.89%        14.72%        16.74%        13.16%        19.87%

　　部门规范性文件占全年总数的比重        71.11%        85.28%        83.26%        86.84%        80.13%

　　2.备案审查方面

　　2013至2017年，各区政府报来申请备案的规范性文件共计455件，经审查，书面建议修改或者口头告知法律风险且不予备案的，有10余件。

　　2013年-2017年各区（新区）规范性文件备案情况

　　年度        2013年        2014年        2015年        2016年        2017年

　　予以备案        108        74        78        65        130

　　不予备案        书面建议修改以及口头告知法律风险10多件

　　（四）规范性文件清理情况

　　为实现规范性文件的动态管理，2006年我市建立部门规范性文件有效期制度。据此，我办于2007年和2009年，分两批对市政府近30个部门在2006年12月31日前发布的941件部门规范性文件进行了清理，清理后重新发布市政府部门规范性文件402件，废止539件。清理后的规范性文件统一实施有效期制度，实现文件动态管理。

　　2010年，根据《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》要求，结合特区一体化法规规章清理情况，我办组织对2009年12月31日前的560件市政府规范性文件进行清理，废止74件，宣布失效110件。

　　2014年，按照市委市政府的要求，结合党的群众路线教育实践活动，我办组织对市政府及各部门1200余份规范性文件进行清理，废止73件，宣布失效9件。

　　2016年，根据《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求，我办组织开展市政府规范性文件专项清理工作。此次专项清理工作力求理清自特区成立以来发布过的市政府规范性文件。据市档案局统计，自1979年深圳建市以来，以市政府以及市政府办公厅名义发布的各类文件超过39万份，其中市政府规范性文件存在底数不清、现行有效的规范性文件和已经失效（废止）的规范性文件不明确等问题。经市府办和档案局整理及初步筛选，市政府文件目录共计57426件，经我办进一步核查后形成市政府规范性文件目录初稿，共计4200余件。在对4200余件文件的原文逐一进行核对后，我办清理出1979年至2015年12月31日期间以市政府或者市政府办公厅名义发布实施、且至今为止尚未被废止（失效）的规范性文件1500余件，并两次组织市直各部门、各区政府（新区管委会）对上述规范性文件提出清理和核对意见。经过清理，梳理出1979年至2015年期间市政府发布的、不需要继续实施的规范性文件1050件，以及需要继续实施的规范性文件291件。市政府于2017年10月印发了《深圳市人民政府关于宣布失效一批市政府规范性文件的决定》（深府规〔2017〕5号）、《深圳市人民政府关于公布有效规范性文件目录（1979-2015年）的通知》（深府规〔2017〕6号），形成了我市规范性文件有效目录。

　　二、对我市规范性文件审查工作的体会

　　规范性文件前置审查制度实施以来，政府部门依法行政意识得到极大的提高，“有件必报、有件必审”已成为部门制定规范性文件的必经程序。

　　1.规范性文件前置审查制度能有效预防规范性文件与上位法律法规冲突问题，提前发现和纠正政府部门起草文件设置一些违反法律法规的规定，克服事后备案审查机制的不足，避免对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，同时也促进政府部门主动提升依法行政的水平和能力。

　　2.发布文件先报法制机构审查，已深入大部分政府部门意识，很多部门在发布文件前常向我办咨询起草的文件是否属于规范性文件、是否需要报送审查、是否需要公开征求意见，大大提升了政府部门依法发文、依法行政的意识。

　　3.实行规范性文件的前置审查制度，增强了法制机构的职能作用，提高了社会公众对法制机构的认可度，树立了法制机构在规范性文件管理中的权威。我们曾多次收到市民提交的信息公开申请，要求公开某些部门的文件是否经过法制机构合法性审查，表明前置性审查制度不仅成为政府部门的自觉意识，也已成为社会共识。

　　4.我市在全国最先成立规范性文件审查处，率先实施规范性文件前置审查制度。实施16年来，该处室在历次政府机构改革过程中，不但没有削弱，反而不断得到加强，从最初的3人，后来配备5名行政编制，目前增加到7名工作人员。为全国各城市规范性文件审查制度的建立和机构的设置提供了很好的参考。包括广东省在内的许多省市规范性文件管理的制度和机构设置也是参考我市有关做法后建立起来的。

　　三、文件审查机制中的难点问题

　　经过多年的实践，深圳市在规范性文件管理工作中取得了不少成绩，但也仍然存在以下几方面难点问题：

　　1.关于规范性文件设定管理规范是否属于增设义务的问题。《法治政府建设实施纲要》规定规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。制定规范性文件必须以法律、法规、规章和上级规范性文件作为依据，实践中，在法律、法规、规章和上级文件规定的管理制度和管理措施较为原则的情况下，为执行法律、上级文件规定以及实施行政管理需要，制定规范性文件必然涉及到对行政管理事务和管理对象提出具体规范和要求，对这些要求是否属于增加公民、法人和其他组织义务，目前仍然存在不同认识。

　　2.关于规范性文件的统一编号问题。按照《法治政府建设实施纲要》要求，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。目前我市对市政府规范性文件、市政府部门规范性文件和区政府规范性文件均实行了统一编号制度，但是对于统一登记，其具体做法，是要有统一的登记号还是书面的登记回执，目前尚不明确。

　　3.关于市政府部门规范性文件全面审查存在的问题。我办对市政府部门规范性文件实行全面审查，即对文件的合法性、合理性和文字技术性进行审查。由于是全面审查，对审查人员的水平提出很高要求。一方面，如何准确把握文件内容的合理性是审查中经常遇到的难题，起草部门认为法制机构只需要审查合法性问题，合理性问题是部门专业判断，不应由法制机构审查，因此在遇到与部门意见分歧时，部门容易产生抵触心理。另一方面，由法制机构对文件文本进行审查修改，容易使个别部门产生依赖心理，认为文件文本最后还是会由法制机构进行修改把关，因此对文件编写比较随意，造成报送文件的文字质量较差，大大增加了法制机构审查人员的工作量。

　　4.关于规范性文件的发布问题。根据我市305号令、95号令规定，政府公报是规范性文件发布的法定载体。由于政府公报是定期发布，对于需要即时施行的规范性文件，通常在政府门户网站先行发布，然后在最近一期政府公报刊登。随着对政府信息公开、政务信息网站建设要求的提高和互联网信息技术发展，目前大部分的规范性都会先行在政府或政府部门门户网站先行发布，公众也基本上习惯从网络上获得政务信息资源。因此，对于规范性文件发布的法定载体是否还需要局限于政府公报，仍然有不同意见。同时，对于可能出现网站上发布的文本与政府公报上刊登的文本不一致时，如何认定效力的问题，也有不同意见。

　　5.关于规范性文件备案审查的事后纠错问题。区政府规范性文件实行备案审查，法制机构在事后备案审查中发现区政府规范性文件存在法律问题，通常建议区政府予以修改，各区普遍存在不太愿意的心理。此外，目前对建议修改的规范性文件缺乏后续监管措施和追责机制，致使法制机构并不掌握制定机关是否按照要求修改并重新发布的情况。同时，对于在备案审查中发现规范性文件内容有实质性问题需要修改或撤销的，由于该文件已经发布实施，如修改和撤销就意味着需要对所有受影响的组织和个人的权利、义务关系进行恢复和重新调整，如何采取更为有效和减少社会影响的措施来解决上述问题，目前还未有更好的经验。

　　6.关于规范性文件司法审查的后续处理问题。《行政诉讼法》规定人民法院认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。实践中，人民法院与文件制定机关的沟通、协调机制如何建立和落实，目前未有明确的操作规范和程序，致使相关监督制度未能完全有效落实。如何发挥法制机构在后续处理工作中的作用，也值得探讨。

　　7.关于文件冲突问题。目前从总体上看，规范性文件的数量偏多，而且应急性的多，以文件贯彻文件的情况较多，在内容上也容易出现不一致的情况。在这种情况下，如果清理不及时，很容易引起文件之间的冲突，造成适用上的困难。

　　（作者单位：深圳市人民政府法制办公室）