深圳校外午托机构管理难题与对策

　　林正茂 邹煌华

　　一、基本情况

　　近年来，随着深圳市就学人数的不断攀升，学生们午餐午休供求矛盾日益突出，午托行业作为一项新兴服务型行业，在一定程度上解决了部分学生由于家长无暇照料等原因产生的午餐、午休问题，也在一定程度上解决了部分群众的就业问题，午托也逐渐被社会理解和接受。早在2009年，深圳市就出台了《校外午托机构管理办法》(以下简称《办法》)及相关配套制度对该行业进行监管。但是根据近期通过采取“线上+线下”、实地走访、座谈会、问卷调查、文献研究等多种方式，对全市110家有证校外午托机构（以下简称机构）、550家“黑午托”、440所义务教育学校、近13万名学生家长进行深入调研发现，《办法》施行八年来，按照规定申办机构总数尚不足200家，而逾6000家“黑午托”竟未纳入有效监管范畴。与此同时，深圳目前共有义务教育阶段学校613所，学生约118万人。据教育部门统计，共有348所学校提供学生午餐午休服务，由于大部分公办学校受食堂、午休场所和人员等条件所限，绝大多数提供午餐午休服务的公办学校仅能接收少量学生在校午餐午休。全市在校午餐午休的义务教育阶段学生16万人，约占全市义务教育阶段学生总数的13.6%。在校午托和有证机构承载有限、供不应求，无证午托机构也面临“办证难”“转正难”等问题。鉴此，当前午托机构存在的种种难题与相关制度有效性和可行性之间已经存在不相适应的窘境之大，必须引起相关部门的高度重视，从制度上进行根本性调整，引导和保障午托机构健康有序发展，真正发挥其应有的作用。

　　二、校外午托机构管理存在多重“两难”问题

　　（一）机构定性两难，举办经营进退失据。一是校外午托机构必须根据《办法》有关规定设立为不得从事营利性经营活动的民办非企业单位的性质与实际经营现状之间存在矛盾，随着近年来物价、租金、人工费用等刚性成本不断攀升、符合要求的场所稀缺、合格场所路程远导致生源不足、机构性质决定“无利可图”等问题致使部分有证机构经营困难，约5%有证机构已主动退出并注销，由为数不多的最高注册数178家回落至约169家。二是实际上绝大多数举办者希望成立营利性商事主体却无法实现，85%有证机构、87%无证机构负责人以及51.1%家长均表示，若能取消区教育部门的前置审批，倾向于登记为个体工商户、企业单位等商事主体或者按照开办者意愿自主选择登记类型，相应纳入被监管的范畴，但是《办法》对机构成立性质的刚性限制倒逼大量机构走上“黑午托”道路，迫使其守规矩积极性遭受打击。

　　（二）准入门槛两难，机构转正步履蹒跚。一是居高不下的消防标准成为“串联式”审批硬坎，尽管许多在客观条件、硬件设施、消防设备、人均活动面积等均按照实质性的消防标准进行建设的机构，只因缺乏物业产权证明等历史遗留问题而无法获批消防行政许可，但是位于同一物业中的其他商事主体却能正常营业，在审批合理性方面存疑。二是《办法》尚未参照公安部《建设工程消防监督管理规定（2012年修订）》修订消防标准进行修改，致使大量建筑面积300平方米以下或投资额30万元以下的机构仍须申请消防行政许可，但是消防部门在实际工作中已不对这类机构进行审批且无法出具许可证，因而进行了一个“死循环”，最终制度障碍催生大量“黑午托”。

　　（三）执法查处两难，灰色地带进退维谷。一是执法部门不得不履行其法定职责，但是根据2012年实施的《中华人民共和国行政强制法》第九条、第十条的规定，查封、扣押等措施属于行政强制措施，除法律以外，其他规范性文件不得设定，《办法》已不能成为执法部门实施行政强制措施的依据，“出师无名”或使灰色地带越扩越大。二是约97%的校外午托机构属于无证经营，巨大的机构存量给执法部门带来极大压力，同时我市午托刚需人数较校内午托及有证机构供给总量高出4倍，但对无证机构执法查处仍只堵不疏，普遍反映执法过程较为简单直接，却在疏导、分流学生午休午托上缺乏有效措施，无力缓解午托供需矛盾，也易引发家长不满或导致群体事件，这呼唤着现有政策法规规章的改革、调整、细化、延伸。

　　三、建议利用“加减乘除”对策破解上述难题

　　（一）用好“加”法，增加供应总量。一是顺应市场供需和发展规律，促使机构回归社会服务本质，参照《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》（中华人民共和国主席令第五十五号）的有关精神，允许举办者自由选择设立机构为营利性商事主体或非营利性民办非企业机构，解决单一定性导致举办者知难而退的负面因素。二是促进“黑午托”择机转正形成合法供给，给予存量无证午托机构采取工商登记等方式，纳入政府监管视线范围，减少“游击式”营业活动和“捉迷藏”逃避执法。三是抓紧研究并推动发展校内午托，形成以保基础公益性的校内午托和以优服务市场化的校外午托形成合理互补良好局面，满足不同类型的学生的实际需求。

　　（二）做准“减”法，减少审批环节。一是各管理部门齐抓共管，根据机构所提供的服务类别在职责范围内开展管理，适度放宽准入门槛，避免进行“一刀切”审批和管理方式，如参照公安部《建设工程消防监督管理规定（2012年修订）》修订消防标准进行修改，对不同类型的机构建设项目分类审批。二是贯彻落实国家“证照分离”“先照后证”改革精神，加强事中事后监管，建立健全登记注册、行政审批、行业主管互相衔接的市场监管机制，推动校外午托机构行业自律或形成相关协会、形成信用约束、协同监管、公开透明的共治共管格局。

　　（三）推行“乘”法，乘势完善制度。一是适时开展立法后评估，从实际出发、从民生出发、从法治出发，梳理、修改或废止不合时宜管理方式和制度设计，各管理部门共同建立符合深圳市实际情况的机构管理长效机制。二是合理引导目前已经形成的庞大消费市场，在加强监管、准确评估和防范风险，以及放宽机构，尤其是中小机构市场准入的前提下，促进形成并动态维持竞争格局，让群众“用脚投票”，自然淘汰不符合市场需求的机构，这也将会更有益于群众民生保障。

　　（四）实施“除”法，摒除粗放监管。一是贯彻落实中央“放管服”改革、《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）等有关精神，避免一概取缔的简单化执法，做到处罚查处与教育引导相结合，对基层百姓“谋生性营业”宽容，推动形成尊重执法对象，柔和社会矛盾，形成互信互谅的新型“政府——市场”关系。二是坚持疏堵结合，事实表明单纯地取缔无证机构无力纾解庞大的学生午托刚性需求，反而增大维稳压力，因此还需要加强柔性执法，切实做好午托学生疏导分流、缓解家长情绪、进行普法教育等工作，促进家长孩子选择有保障的校外午托机构。

　　（作者单位：深圳市人民政府法制办公室）