以法定机构推进政府职能转变问题研究

　丁明方　

    为贯彻落实党的十八大以来有关深化行政体制改革规定的精神，进一步推进深圳市政府职能转变，创新体制机制，市法制研究所承接市委政研室课题，组织开展了以法定机构推进政府职能转变问题研究。课题组通过调查研究，形成了《以法定机构推进政府职能转变问题研究报告》。

　　课题组收集了境内外法定机构的相关资料和经验材料，调研了深圳市政府相关部门以及相关法定机构。研究报告分上下两篇，上篇主要是从理论方面对法定机构开展相关的研究，下篇主要是根据相应的理论研究情况，从实证角度对深圳市法定机构改革提出相关建议或者设想。课题组认为，法定机构改革符合党和国家提出的政府职能转变精神及体制机制创新发展方向。

　　以下是研究报告的主要内容：

　　一、法定机构的产生和发展

　　法定机构的产生具有特定的背景，源于西方国家，脱胎于政府，是政府“瘦身”的产物。政府不能顾及的公共事务管理以及返还给社会的管理职能，则由政府通过法令设立的机构（法定机构）承担。随着公共管理改革运动的发展，全球催生了大量的法定机构，在这方面，中国香港和新加坡表现尤为明显。深圳市、广东省则是我国境内有关法定机构改革开展最早的地方政府，其主要做法主要是借鉴了中国香港、新加坡法定机构的成熟经验。

　　二、中国香港和新加坡法定机构考察

　　中国香港法定机构不在政府行政机构序列内的公共机构，人员一般不纳入公务员体系。法定机构设立的主要目的是提高服务供给效率，减少财政支出，以减轻政府承压。据资料统计，中国香港法定机构有288家，这些法定机构根据不同的标准，可以划分为不同的种类。

　　新加坡法定机构是由国会制定法令设立的半官方机构，是政府内阁部门的具体执行机构。新加坡法定机构的设立方式具有多样性，包括新设、转变、扩展、合并、重组等。据统计资料表明，新加坡法定机构有65家，主要是从事公共管理、社会服务提供和经济发展等，其中，我国境内关注较多的是裕廊集团。

　　三、中国香港、新加坡和深圳市政府管理架构比较

　　中国香港、新加坡政府相当精简与高效。根据《香港特别行政区基本法》规定，中国香港特别行政区政府是中国香港特别行政区行政机关，中国香港特别行政区行政长官是首长，辖下行政机关可分为三层，第一层是司（政务司、财政司、律政司），第二层是决策局（13个），第三层是执行部门（61个）。

　　作为国土面积狭小的城市国家，新加坡只设立一级政府，包括16个内阁部门，这些部门主要是负责制定经济发展战略和中长期计划，具体的执行交由隶属于各政府部门的法定机构进行。这些法定机构独立于政府序列和公务员体系，属于半政府机构，分别由政府各部门负责管辖。

　　深圳市政府管理架构由市政府、区政府两个层面组成。其中，市政府由31个工作部门和13个市管单位组成；区级政府（管委会）共有10个，下设若干区政府组成部门、区属事业单位以及若干街道办事处。在深圳，政府架构形成事实上的“两级政府、三级管理”模式。

　　三地政府管理架构构迥然不同，差异主要表现在以下几个方面：一是政府机构层级与机构数量；二是政府职能；三是人员编制；四是人才的吸引力。深圳市通过法定机构改革，至少可以在上述四个方面取得与中国香港、新加坡法定机构改革的相同的预期效果。

　　四、深圳市法定机构试点成效与存在的问题

　　2006年，深圳提出事业单位法定机构试点改革设想。2007年，正式推行法定机构试点改革。推行试点单位至今，共有10家单位纳入试点。法定机构试点主要内容包括为法定机构立法、确立机构类型、创新治理模式、完善监督机制等方面。前海管理局、南方科技大学、深圳国际仲裁院和深圳市公证处属于已设立的法定机构，其运行处于稳步推进中。市规划国土发展研究中心、市房地产评估发展中心、深圳仲裁委、市住房公积金管理中心、深圳国家高技术产业创新中心、市公立医院管理中心处于立法草拟或立法审议中。

　　中国香港、新加坡法定机构运转良好的关键在于其有各种配套的基础制度。深圳推行法定机构改革如欲取得预期效果，应当做好法定机构与现行政府管理体制的制度衔接，处理好几个问题：一是与主管部门的关系，尽量确保试点单位独立运作，做到去行政化；二是人员管理和经费，既要适度放权，又不能完全放开；三是人员社会保障，建立社会养老保险和年金为主要内容的养老保障制度；四是人员交流、流动。

　　五、法定机构助推政府职能转变的可行性、路径

　　虽然大陆与中国香港、新加坡政治体制不同，但大陆部分行政机关、绝大部分事业单位主要职能、运行机制都与中国香港、新加坡相应法定机构相同或者类似，可以借鉴两地以及其他国家有关法定机构的成熟经验，进行法定机构改革，创新体制机制，推进政府职能转变。

　　深圳法定机构改革助推政府职能转变具有可行性，主要表现为：一是精简政府机构，实现政府职能从管理到服务的转变；二是有效缓解机构人员编制瓶颈问题；三是在政府部门与法定机构之间进行合理分工，提高行政效率及行政效能；四是能够吸引优秀人才；五是发挥法定机构管理的灵活性，保证其高效顺畅运行；六是改革风险可控；七是可以实现事业单位去行政化改革目标。

　　制定专门法令是深圳设立法定机构的有效路径，具体操作上可以先由市人大常委会运用经济特区立法权，制定统一适用于所有法定机构的特区法规。此后，由市人大常委会运用经济特区立法权或者设区的市的立法权，制定单独适用于某一具体法定机构条例。目前，深圳市已有四家法定机构依据深圳市政府规章成立并运行，时机成熟之际，应当将政府规章上升为条例。

　　六、深圳市法定机构选取总体建议

　　借鉴中国香港、新加坡设立法定机构的经验，深圳市推行法定机构改革，宜选取专业性强、职能单一的公共管理类政府职能部门以及公共服务类参公事业单位和纯事业单位，采取立法方式，逐步推进并选取现有政府机构或事业单位进行试点，或者适当扩大或者对拟新设的事业单位优先考虑以法定机构模式进行运作等形式，推进政府职能转变。经初步梳理出，无线电管理局等5家政府机构和公立医院管理中心等34家事业单位可作为改革选取对象。

　　七、深圳市法定机构改革建议实例

　　为增强法定机构改革的可操作性，根据理论研究成果及总体建议思路，从初步梳理出的政府机构和事业单位试点建议列表中，选取了深圳市城市更新局、深圳市殡葬管理所和深圳市机场管理相关单位，进行具体的法定机构改革建议方案初步设计。

　　上述三家单位共同的特性在于其各自承担的职能具有专业性强、职能单一、承担公共管理类职能等特征，符合法定机构主体和承担职能的相关特征。同时，关于城市更新、殡葬管理及机场管理等领域，中国香港和新加坡也存在类似的法定机构且其运作良好，可资借鉴。

　　通过立法形式设立上述三家法定机构，可以在不同程度或者不同方面取得以下预期效果：一是可以实现政府职能从管理到服务的转变；二是可以理顺管理体制；三是可以建立运作顺畅的法人治理机制；四是可以吸引精英人才参与公共管理或者提供公共服务；五是可以提高管理水平或增强服务效果；六是可以解决政府编制紧缺问题。

　　（作者单位：深圳市人民政府法制研究所）