对香港法定机构的再审视

　　冯文力

　　为增加运作的灵活度，同时处理一些不便在政府体制内执行的任务和较商业化的服务，从上世纪后期开始，香港特区政府开始在借鉴外国独立管制机构的基础上，推行法定机构。

　　一、香港法定机构概况

　　香港的法定机构是根据香港个别法例成立并受条例监管的公共服务机构，是“半官方”组织。其雇员不属于公务员体系。与政府部门相比较，法定机构有较多的管理、人事聘用和财政自主权。目前香港有大约200多个法定机构，都是根据立法执行指定范畴内的各种职能。包括：（1）就特定范畴提供意见的咨询委员会，如古物咨询委员会；（2）为公众提供服务的非政府部门公共机构，如医院管理局；（3）须按照审慎的商业原则营运的公营公司，如机场管理局、港铁公司；（4）各种规管理委员会和机构，如强制性公积金计划管理局；（5）信托基金和资助计划的咨询和管理委员会；（6）根据不同条例处理上诉的上诉委员会，如行政上诉委员会、退休金上诉委员会；（7）公立大学。等等。按财政来源的不同，香港法定机构可以分为两类：一类是受政府经常资助、提高公众服务的机构，如医院管理局；另一类是按审慎商业原则运作、提供收费服务的机构，类似于内地公用事业类的国有企业，如机场管理局、港铁公司。

　　二、香港法定机构的设立与运作

　　香港法定机构一般由香港特区政府部门提出将某个部门设立为法定机构的条例草案，行政会议通过后然后递交立法会对条例草案进行审议，通过后再由行政长官签署生效。这些条例对它所设立的法定机构的职责、治理结构、人员任免、经费来源、日常管理、与相关机构的关系、监督和问责、变更和撤销等内容都作了非常明确的规定，可以有效避免或消除政府部门的人为干预，而行政长官只在确有明显合理的需要而且确信这样做符合公众利益的情况下，才会向法定机构发出指示。

　　香港法定机构具体的组织架构会因其职能不同而略有不同，但总的来说可分为管理委员会（或董事会、理事会）——行政总裁（或行政总监）——一般行政管理人员三层架构，实行的是管委会领导下的行政总裁负责制，决策、执行和监督三者之间既相互独立又有效制衡。管委会负责法定机构重大事项的决策，并对行政总裁及管理层进行监督。管委会成员包括政府部门、专业人士和社会各界代表，其中政府代表为党委成员，但大部分成员是非官方人士。同时大部分管委会成员为非执行董事，不参与法定机构的具体运作。管委会设主席一名，有的管委会主席由香港特区政府决策局局长兼任；有的必须是由非官方人士担任，但通过决策局局长向行政长官负责，如医院管理局委员会主席通过食物及卫生局局长向行政长官负责。根据工作需要，管委会下面还会设立各种专责委员会，负责处理法定机构的财务和审计等事宜。

　　行政总裁是管委会的执行成员，参与管委会会议。管委会主席与行政总裁职位一般分由两人出任，行政总裁对管委会负责，定期向管委会汇报并接受管委会的监督，全面负责法定机构的日常运作。

　　管委会成员由行政长官直接任免或授权决策局局长任免；除管委会成员外，政府亦委任大部分法定机构的行政部门主管，例如金融管理局总裁由财政司司长委任，机场管理局行政总监的任命则须经行政长官批准。被政府委任的成员都有一定的委任期，委任成员在被审视工作表现和其它因素后可再获委任。法定机构对一般行政管理人员享有用人自主权，可依工作实际需要合理设置人员岗位、确定人员结构比例、设定人员聘用条件，并按公开招聘程序聘用人员。

　　受政府经常性资助的机构，如申诉专员公署及职业训练局，其人员的薪酬会参照相类职系的公务员，并跟随公务员的薪酬进行调整，但一般不会高于政府相类职系人员的待遇水平。除了符合豁免准则的机构外，营运收入50%以上来自政府资助的法定机构需定期检讨最高级三层人员的人数、职级和薪酬条件，并向所属的决策局局长提交检讨报告，包括就报告涵盖期间任何变动提供解释和理据。决策局局长在评估受资助法定机构高层职位的人数及职级是否适中时，所考虑的因素包括组织的职能和整体员工结构、所涉最高级三层人员中每层人员履行的职责性质及复杂程度，以及与之相近的公务员职级。在评定资助组织中与公务员职级相若的高层职位薪酬条件是否适中时，会把有关级别的职员与相若职级公务员的总平均薪酬成本作出比较。如没有可以比较的公务员职级，则会参考市场一般做法。为提高透明度，有关局长亦会向公众披露检讨报告的内容。　

　　其它法定机构，如机场管理局及类似法定机构的薪酬有别于公务员。它是根据法定机构的管理架构、需履行职责的轻重、有关的专业范围及所需经验确定。这些机构提供的薪酬和薪酬调整幅度，与其争夺人力资源的所在市场一致，以确保能吸引并保留具有合适才能、经验和专业知识的人员。为使薪酬安排更加一致和客观，各法定机构一般设有专责委员会处理薪酬政策、定期进行薪酬调查以了解相关人力市场的薪酬水平和趋势。

　　香港法定机构与政府有关部门是一种虚拟的从属关系。一方面，法定机构行使特定行政管理权，根据设立它的法例“独立”运作，具有较大的用人自主权和财务自主权；但另一方面，决策事宜仍必须由有关的决策局负责，同时也必须根据法例的规定接受政府部门的监督。如香港的医疗卫生政策均由食物及卫生局负责制定，医院管理局负责政策的执行和全部公营医院的管理工作，并就其运作、服务和效率等事宜通过食物及卫生局局长向政府和立法会负责。食物及卫生局局长须定期或不定期就医院管理局的事务向立法会汇报和答复议员的质询。香港特区政府对法定机构有一套既定的程序，来实现对这些法定机构的监管和问责，主要包括：

　　1.制订具体法例条文，规管该等机构的运作，并确保它们切实遵守有关规定。

　　2.委派政府代表出任法定机构管委会党委成员。这些党委成员的角色及功能，一般是从政府就有关政策范畴的角度提供意见，使有关法定机构在致力达到机构目标时亦能充分顾及广大公众的利益。

　　3.与“从属”的法定机构保持密切联络。如参与管委会及其辖下专责委员会的会议；定期与管委会主席、行政总裁和高层行政人员举行会议等等。

　　4.在法定机构内部建立审计机制。内部审计以确保法定机构的运作符合法例、规则、管理政策或其它要求等。在财务方面，绝大多数的法定机构都已聘用独立的外部审计师，审计署亦会不时对各机构进行审计工作。

　　5.要求法定机构（通常为公营公司、公共机构及执行行政职能的规管机构）提交相关的运营计划和报告进行核准，包括：拟议的来年事务计划书和收支预算；年报、账目报表和核数师报告；有的还需向立法会提交年报、账目报表和核数师报告，或公开经审计的周年账目让公众查阅。

　　（作者单位：深圳市人民政府法制办公室）