依法行政中的行政执法争议协调问题

　　罗平 徐骏

　　当前行政机关各职能部门之间的执法争议,影响了行政效率的提高,导致行政不作为和相互推诿现象的发生,损害了行政相对人的合法权益。政府管理目标的实现需要不同职能部门在各自的权限范围内相互协作。这种协作关系的建立既需要各职能部门的主动配合，也需要在行政执法发生争议时候，由专门机构依遵循合理配置行政执法权、提高执法效能的原则依法进行执法协调，解决多头执法、重复执法、执法缺位等问题。协调行政执法机关之间的权限争议,应该成为今后进一步推进依法行政的一个重点。

　　一、深圳开展行政执法协调的成效

　　深圳市政府于2004年出台了《行政执法协调办法（试行）》，在全国范围内较早专门针对开展行政执法协调制定了地方政府规章。这部规章对开展行政执法协调的范围、提起和办理程序作了明确规定，并赋予市政府法制部门出具《行政执法协调意见书》的法律效力。该办法制定以后，对本市开展行政执法协调，解决行政执法争议起到了较大的作用，迄今已成功地协调了涉及环保、安监、公安、卫生、市场监管、建设、国土等多个部门之间的行政执法争议。福田区也大力开展了行政执法协调工作，具体工作由区政府法制办负责，在涉及规划国土、建设等部门的执法争议协调工作中发挥了重要作用，对理顺执法机制、解决执法争议起到了较大作用。可以说，福田区的行政执法协调已经具备了制度基础和一定的实践基础，大致形成了一个覆盖全区各个执法领域和问题的行政执法协调机制。

　　二、开展行政执法协调的问题与难点

　　在行政执法协调的整体框架和具体运作环节上，仍然存在着许多不足，直接或者间接影响了行政执法协调机制良性运行。由于行政管理的各项法律、法规、规章的实施存在着众多的主管机关，行政执法的许可、处罚、强制、裁决等各种权力广泛地分布在多个不同的执法部门，使得执法过程中的协调问题错综复杂，给执法协调工作带来很多困难，也影响了执法的效能。基于执法利益的驱动，一些行政机关争取审批权、发证权、收费权、处罚权，也导致了一些规范性文件与上位法的纵向冲突和政府部门之间规范性文件的抵触，导致随意执法、重复执法、多头执法、多层执法及违法执法等现象的发生。

　　归结起来，主要存在三大问题：一是法律冲突难以协调，在法律、法规、规章和地方行政命令之间存在客观冲突时，协调难度大。二是缺乏系统性，主要还是针对个案的具体协调，不能发生规范性的效力。三是缺乏主动性，协调事项的主要来源于领导批示和部门请求，基本上还属于一种被动协调。

　　我们福田区近期的一件行政执法协调案例可以说明上述问题：区规划土地监察局请求明确查处“房中房”（将房屋最小出租单位搭建分割出租）执法权限和依据。该案在执法依据上涉及建设部《住宅室内装饰装修管理办法》、住房和城乡建设部《商品房屋租赁管理办法》、《深圳市家庭居室装饰装修管理办法》、《深圳市出租屋管理若干规定》、深圳市政府办公厅印发的《关于加强出租屋信息采集和隐患问题查处工作的意见》等五个不同层级的规章，还涉及深圳市规划土地监察支队的下发的文件、区规划土地监察局的机构编制文件等；在执法主体上涉及规划国土部门、建设部门、城管部门、公安部门等多个职能部门。

　　三、加强行政执法争议协调工作的建议

　　从行政执法争议协调工作的实践来看，执法争议主要存在于执法主体与管辖权的争议、不同执法部门之间的配合、执法依据的确认与解释等三个方面。要解决这些问题，必须以促进行政管理目标的实现为目标，着眼于行政管理提质提效，从整体协调机制的建立，到协调机构的配置，以及在协调结果的权威性上，都要统筹兼顾。

　　一是确定集中协调机制和机构。确定区政府法制办为行政执法协调机构，通过日常协调与专项协调相结合的方式，负责全区日常行政执法协调工作的总体规划、研究、指导和监督。

　　二是制定涵盖行政执法协调工作规则和程序在内的制度体系。行政执法协调机制的运行，应当包括启动、审查、协调、审批和执行四个组成部分或者阶段，每一个阶段的操作程序必须通过一整套规则来确定，从而保证行政执法协调运行的有条不紊，井然有序。

　　三是树立行政执法协调的权威性。通过制定规范性文件，实现行政执法协调机制运行的法制化。行政执法协调带有明显的裁决的特征，应当以规范性文件支撑，实现行政执法协调机制运行的法制化，并使协调机构的协调意见具有长期效力。

　　四是变被动协调为主动协调。执法协调机构对职能部门之间以及行政权力之间的执法衔接问题，进行全面摸底，并在此基础上，分别提出具体的衔接办法，逐步理顺和完善。重点抓好信息共享、案件移交等执法保障制度的建立与完善。

　　五是将联合执法纳入行政执法协调工作范畴。联合执法是多个执法部门联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查，并分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动。在行政执法中采用联合执法的方式，能避免各职能部门职责不清、重复执法、执法依据欠缺的问题，解决由单独执法力度不够的问题。通过执法协调机构加强对联合执法工作的统一领导和协调，使各职能部门的行政执法活动相互衔接、密切配合，从操作层面解决多头执法、重复执法、执法缺位的问题。

　　（作者单位：深圳市福田区人民政府法制办公室）