我市重大事项社会风险评估制度研究和思考

陈辉煌

当前我国正处于从改革开放以来的“普遍受益期”向“利益调整期”加速转型时期，社会结构发生了重大变化，利益格局出现了重大调整，深圳作为改革开放的前沿城市，一直坚持“大胆探索、先行先试”，社会矛盾不可避免，维护社会稳定面临较大压力，建立和健全我市重大决策社会稳定风险评估制度具有重要意义。

一、建立和健全重大事项社会稳定风险评估的必要性

美国学者亨廷顿认为：“发达国家与不发达国家在政治上最大的区别不在于政府形式，甚至也不在于政治参与的程度，而在于是否达到了足够的制度化水平，建立了有效的社会控制。” 实施重大决策社会稳定风险评估，并将其制度化、机制化，这对于从源头上减少和化解矛盾，是极有意义的探索。

一是社会转型期的健康发展需要稳定的社会环境

“当前中国社会转型主要表现为互相联系的三个层面：其一是机构转化，即当前中国社会的社会整体结构、社会资源结构、社会区域机构、社会组织结构及社会身份结构等均在发生转化；其二是机制转换，即当前中国社会的利益分配机制、社会控制机制、社会沟通机制、社会流动机制及社会保障机制等也都在发生转换；其三是观念转变，即随着当前中国社会结构的转化和机制的转换，人们的价值观念也在发生转变。” 从其他国家社会转型期的经验来看，在社会转型、体制转轨的过程中即充满新的机遇，但也往往会带来一系列风险：既有的社会结构被打破，而新的社会结构尚不确定；不仅存在机构性风险，而且还发生着过程性风险。对由社会结构本身的故障带来的风险，“属于基础性的、深层次的、结构性的社会风险，对于中国社会的安全运行和健康发展构成了极大的威胁” 。这就容易导致社会结构的变动和失衡，使社会基本机构重新分化和组合，“由此导致的巨大张力的积蓄，整个社会的进一步发展摇摆不定；各种发展潜能和发展方向的共识存在导致基本的社会安排难以定型” 。如何切实有效地化解和克服这些风险，实现社会的安定有序、良性发展，是我们构建社会主义和谐社会的一个异常繁重的任何严峻的挑战。这就要求政府高度重视社会风险的存在，“要从根本上建立制度化程度较高的意见表达渠道，采取积极的措施，改善政府形象，密切党群关系，增强决策的科学性、合理性，建立系统的社会‘安全阀’机制” 。

30年来，深圳取得了巨大的成就，为我国改革开放事业、为中国特色社会主义建设事业作出了探索和贡献，用成功的实践推动中国的改革开放事业，但也存在不少问题和困难，特别是“人口迅速增长，需求日益多元化，公共服务供给与需求还不平衡，转型期的社会矛盾日益凸显” ，造成转型期影响稳定的不确定因素增加，只有建立和完善重大事项社会稳定风险评估机制，才能及时从源头上预防社会矛盾纠纷的发生，切实维护广大群众的切身利益。

二是法治政府建设需要建立重大事项风险评估机制

改革开放以来，党和政府逐渐重视国家的法制建设。1997年，中共十五大首次明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，1999年3月，“依法治国”的地位在我国得到了确立，在九届全国人大二次会议上被正式载入宪法，标志着中国已开始迈向一个崭新的法治化建设时期，依法治国的核心和关键是建立法治政府。2004年3月，十届全国人大二次会议的政府工作报告中正式提出建立“法治政府”的目标，同年3月22日 国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出依法行政的基本要求和“建设法治政府”的目标，强调用10年时间建成法治政府。近年来一些群体性事件频发，部分地区和领域矛盾增加，国务院于2010年11月发布《关于加强法治政府建设的意见》，指出“完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。”

为加快我市法治政府建设，2008年11月，国务院法制办与深圳市政府签署了《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》，这是国务院法制办经国务院领导批准与地方政府签订的第一份合作协议。为落实与国务院法制办签订的合作协议，同年12月，深圳市委、市政府发布了《中共深圳市委深圳市人民政府关于制定和实施〈深圳市法治政府建设指标体系（试行）的决定〉》（以下简称《指标体系》），正式推出全国第一个法治政府建设指标体系并决定成立深圳市法治政府建设领导小组，全力推进我市法治政府建设工作。该《指标体系》明确提出“市、区政府及其部门建立健全重大改革政策风险评估制度，对重大改革政策实施决策前的风险评估。” 市委在《关于贯彻〈法治广东建设五年规划（2011-2015年）〉的实施意见》中明确提出“建立健全重大事项法律风险评估制度和依法行政报告制度。”重大决策的风险评估既是法治政府的重要内容，也是建设法治政府的客观要求。

二、全国各地开展社会稳定风险评估的情况

近年来，全国各地都重视对重大事项社会稳定状况进行风险评估，积极建立和完善重大事项社会稳定风险评估机制，在化解社会矛盾，实现社会稳定中发挥了重要作用。

2005年，四川遂宁市针对一些地方在进行重大工程建设时酿成群体性事件的实际，率先在重大工程领域进行稳定风险评估工作试点。2006年建立了《遂宁市重大事项社会稳定风险评估机制》，几年来这一在全国率先推行的社会稳定风险评估机制所取得的成功经验在四川全省和全国各地推广，在实践中总结出五方面重大事项、五项重点评估内容、五步工作法、五种责任追究措施、五条监督渠道的社会稳定风险评估“五个五工程”科学评估体系。 四川省政府颁布的《四川省社会稳定风险评估暂行办法》于2012年12月1日起施行，是全国最早针对社会稳定风险评估进行立法的政府。

从2007年起，河南安阳市开始实行维稳评估，凡涉及群众利益的重大决策事项，事先广泛征求各方面的意见。安阳市实行的评估制度主要涉及容易引发社会矛盾的领域包括“三农”、国企改革、城市发展和管理、重点项目建设、社会保障和社会事业等9个方面。2007年7月，河南省委、省政府也出台了关于对涉及群众利益的重大决策事项进行信访评估的意见，对评估的原则、范围、程序以及评估成果的运用都作了明确规定。

上海市从2007年开始积极研究维稳工作新机制，探索并逐步建立起了社会稳定风险评估制度，变“被动维稳”为“主动维稳”。2009年3月，上海市委审议通过了《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见（试行）》，形成了比较科学的评估指标。2009年5月，广州市委市政府办公厅印发了《关于对重大事项进行社会稳定风险评估的实施意见（试行）》。2010年10月，北京市也开始研究本市建立重大事项社会稳定风险评估机制和构建社会矛盾多元调节体系工作等事项，11月北京市委市政府办公厅印发了《北京市建立重大事项社会稳定风险评估机制的实施办法（试行）》。江苏、浙江、黑龙江、沈阳、厦门、青岛、长沙等很多省市都建立自己的风险评估制度。

三、我市重大事项社会风险评估情况

我市一直高度重视社会稳定工作，并探索建立符合我市实际的评估制度，2007年市委市政府办公厅印发了《深圳市维护社会稳定工作责任倒查规定（试行）》，2008年初印发了《深圳市重大事项社会稳定风险评估办法》（简称《风险评估办法》）。2011年10月1日实施的《深圳经济特区信访条例》第六条规定：“国家机关应当科学、民主决策，建立重大事项信访风险评估机制，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。”我市重大事项社会风险评估机制在实践中已经开始发挥作用，如拟规划建设的南山垃圾焚烧发电厂二期工程，有关部门在充分征集民意，进行了社会稳定风险评估后，认为该项目的建设和运营是有可能对周边的水体、大气、生态环境等造成一定程度影响，进而可能会影响周围居民的居住环境和身体健康，存在一定的社会稳定风险隐患，最终该项目暂缓实施 。目前，我市社会风险评估制度还在建立和完善中，主要内容有：

一是社会风险评估范围和内容。根据《风险评估办法》的规定，我市对涉及到较大范围人民群众切身利益的重大决策，法规制定或修改，改革举措以及市政规划、建设项目的实施等事项进行社会稳定风险评估，具体范围主要包括如下重大事项：（一）关系到较大范围人民群众切身利益的重大决策。（二）涉及到人民群众普遍关心的有关民生问题的法规、规章的制定或修改。（三）国有企业和事业单位的重大改革或改制。（四）有可能在较大范围内对人民群众生产、生活造成影响的市政规划建设。（五）涉及到诸多群体利益的行业政策调整。（六）各级党委、政府或维护稳定领导小组认为应当进行社会稳定风险评估的其他事项。风险评估的内容主要围绕决策事项是否会引起群体性事件及不稳定因素，主要包括：（一）是否符合以人为本的科学发展的要求，是否符合大多数群众的利益诉求，是否给所涉及群众的生产、生活带来一定的影响。（二）是否存在引发群众大规模集体上访或群体性事件的风险。（三）重大事项涉及的群众有可能就哪些方面提出合理的异议和诉求，能否通过法律、政策妥善解决。（四）对涉及群众有可能提出的不合理诉求，能否依据法律、政策进行充分合理解释、有力论证和详细说明，并取得大部分群众的理解和支持。（五）对所涉及群众的补偿、安置、保障等措施是否与其他地区同类或类似事项的措施有较大差别，是否可能引起群众的强烈不满；（六）有可能引发不稳定因素的其他方面。

二是社会风险评估责任主体。与各地的做法相似，我市成立了加强信访工作和维护社会稳定协调领导小组，统一协调全市信访和维稳工作。社会稳定风险评估工作由信访、维稳部门督导和协调。按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，由重大事项方案制订的职能部门作为风险评估的责任主体。重大事项是人大、政府制订出台的，由人大、政府指定评估责任主体。涉及到多部门职能交叉而难以界定评估责任主体的，由同级党委、政府指定。市级重大事项由市级职能部门牵头负责进行评估，区级重大事项由区级职能部门牵头负责进行评估。具体如下：发展改革部门负责牵头重大改革决策等方面；国资委负责牵头所属的企（事）业单位改制等方面；规划、建设部门负责牵头重大项目的规划、建设等方面；国土房产部门负责房屋拆迁、物业管理等方面；交通部门负责交通运输等方面；环保部门负责生态、环境等方面；劳动保障部门负责社会就业、劳动保障等方面；物价部门负责物价管理等方面；卫生部门负责公共卫生和医疗服务等方面；城管部门负责城管执法等方面。

三是社会风险评估的程序。根据社会稳定风险的大小及引发群众大规模集体上访或群体性事件的可能性大小，将社会稳定风险评估分一般评估和重点评估，并适用不同的评估程序。一般评估由评估责任主体根据有关规定，就重大事项征求意见、论证和公示的同时，对社会稳定风险进行认真预测，形成社会稳定风险评估报告报同级信访、维稳部门审批。重点评估将由评估责任主体成立专门的社会稳定风险评估小组，组织相关部门和专家、学者或委托有资质的第三方机构进行，并遵照确定评估事项、制定评估方案、组织进行评估、编制评估报告、制定工作预案等程序，评估报告报同级信访、维稳部门审核后，上报同级加强信访工作和维护社会稳定协调领导小组审批。

四、我市风险评估制度的主要问题和建议

我市社会风险评估工作还在探索中，与其他风险评估制度较完善的地方相比，我市的社会风险评估制度还存在以下问题和不足：

一是重大事项社会风险评估相关配套制度需进一步细化和完善。我市颁布的《风险评估办法》对风险评估的范围、内容、程序等进行了规定，但涉及风险评估具体环节缺乏可操作的指导规范。如重大事项征求意见、论证和公示的具体程序，专家、学者或有资质的第三方机构的选定程序及资格确定等都有待进一步规范和细化。《风险评估办法》将稳定风险分为“风险很大、有风险、风险较小或无风险”需要进一步细化，明确具体标准，建议参照《遂宁市重大事项社会稳定风险综合评价办法》（简称《综合评价办法》）的规定，制定具体的评价指标和标准。《综合评价办法》将社会稳定风险分为合法性、合理性、安全性、适时性和可控性5个大项，细分14个小项，按百分制评分，按照分数将稳定风险系数分为一（60分以下）、二（61至70分）、三（71至89分）、四级（90分以上），该风险系数作为事项是否出台实施的重要依据。

二是社会稳定风险评估责任主体独立性和公正性有待加强。按照目前的规定，“谁主管、谁负责”，由职能部门作为社会稳定风险的评估责任主体，牵头自己职能范围内的重大事项的风险评估，由于涉及自身利益，可能造成根据职能部门自己的需要来安排风险评估活动。如《风险评估办法》将风险评估分为一般评估与重点评估，分类主要由评估责任主体自主确定，在实际操作中，容易造成应重点评估的项目为了赶时间、进度或其他利益考虑，被评估责任主体纳入一般评估程序，同时，对部门有好处或部门希望通过的项目在重点评估过程中，选取群众、专家或第三方机构时，职能部门可能进行取舍，以达到通过风险评估的目的，而对于部门不利或不希望通过的项目也可以通过自己的安排，达到无法通过风险评估的目的。因此，建议建立第三方评估机制，由中立的第三方作为评估责任主体，牵头整个风险评估程序，可以考虑由信访办、维稳办或成立专门的机构来主管评估工作，保证评估工作的中立性和公正性。考虑到由一个部门或机构来承担该项工作所面对的责任和困难也非常大，目前各地都坚持“谁主管、谁负责”原则。吉林省颁布了《吉林省社会稳定风险评估工作考核办法（试行）》，由各级维护稳定工作领导小组办公室对各级政府、部门进行考评，并细化了考评内容和评分标准，全面考核各级政府、部门的社会风险评估工作，防止风险评估走形式，也是一种有效的方式。

三是违背社会风险评估规定的法律责任追究机制需要加强。目前各地都是通过规范性文件对社会风险评估工作进行规范，由于规范性文件的效力较低，规定的事项有限，不能设立行政处罚和行政强制措施，对社会风险评估工作的保障有限。我市颁布的《风险评估办法》也属于规范性文件，责任追究条款简单，依据《深圳市维护社会稳定工作责任倒查规定（试行）》只能对出现社会风险责任事故的情况进行追查，不能对社会风险评估工作过程中的不到位行为进行处罚，不利于社会风险评估制度的实施。《深圳经济特区信访条例》对于社会风险评估工作的规定过于原则，在实际中无法操作，建议将社会风险评估工作进行立法，明确各评估阶段、评估主体的法律责任，更好地保证社会风险评估工作的开展。

（作者单位：深圳市政府法律顾问室）