对行政复议几个问题的思考

　　马军云

　　从事行政复议工作已经六年了，对行政复议的几个问题进行了再次思考，现与大家商榷。

　　一、行政复议的概念

　　行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本制度之一。但应明确以下几点：

　　1、监控行政权和保护行政相对人的合法权益是行政复议的两个目的，但前者是实现后者的手段，后者是实现前者的途径。在上述两个目的存在冲突时，我们应更加注重保护行政相对人的合法权益，保护行政相对人申请行政复议的积极性。至于监控行政权的目的，可通过行政建议或意见的方式达到。

　　2、行政复议是一种依申请的行政行为，可理解为“不告不理”。因此，无论是保护行政相对人的合法权益，还是监控行政权，都需要保护行政相对人的申请权，并为行政相对人行使申请权提供便利。

　　实践中需注意以下问题：

　　第一、行政程序瑕疵问题。被复议具体行政行为虽然只是存在程序瑕疵，但该瑕疵足以影响行政相对人的合法权益时，出于保护行政相对人合法权益及监控行政权考虑，应依法予以纠正。当被复议具体行政行为的程序瑕疵不会影响行政相对人合法权益时，为避免加大行政相对人的维权成本，一般可不予纠正，以便于行政相对人仍不服原具体行政行为时可顺利进入司法救济程序。对于该程序瑕疵，可建议相关行政机关在今后的工作中予以注意。

　　第二、遵循复议不加重处罚及保护弱势群体利益原则，保护行政相对人申请行政复议的积极性，在保护行政相对人合法权益的同时，实现监控行政权的目的。

　　第三、畅通复议渠道，建立便民制度，以便于法律问题得到法制化处理，防止法律问题溢出体制，成为政治问题。

　　二、行政复议的基本制度

　　（一）一级复议制度。

　　一级复议制度是指行政争议经过行政复议机关一次审理并作出裁决之后，申请人即使不服，也不得再向有关行政机关再次申请复议，而只能向法院提起行政诉讼的一种法律制度。

　　确立该制度的理由是：其一、尽快解决行政争议；其二、司法最终解决原则。

　　该制度的法律意义是：其一、为行政系统内自我纠正违法具体行政行为提供一个条件，但又不过分地依赖或者迁就行政机关自己纠错。其二、在为行政相对人及时提供司法救济途径的同时，又为行政相对人提供一个便利、快速解决行政争议的行政救济途径。

　　实践中需注意以下问题：

　　第一、处理好维持与纠正的关系问题。依法应予纠正的，坚决予以纠正；在事实认定、证据采信、法律适用等方面存在争议的，应尊重行政权，维持相关具体行政行为，交由司法处理。

　　第二、处理好公正与效率的问题。在案件审理过程中，应尽量避免延长审理期限，预计在延长审理期限后仍不能查明案件事实，不能支持申请人复议请求或纠正相关具体行政行为的，应尽快结案。

　　（二）书面复议制度。

　　书面复议制度是行政复议机关对行政复议申请人提出的申请和被申请人提交的答辩，以及有关被申请人作出具体行政行为的规范性文件和证据进行非公开对质的审查，并在此基础上作出行政复议决定的制度。

　　确立该制度的理由是：其一、书面复议制度有利于提高行政争议解决的效率；其二、对有些经过行政听证的行政争议，行政复议实质上是对该行政争议的二审，书面复议比较合理、可行；其三、行政复议机关对被申请的具体行政行为所涉及的行政事务相对比较熟悉，通过书面复议一般可以查清行政复议案件的事实真相。

　　该制度的法律意义是：其一、提高行政复议的效率，及时解决行政争议，减少行政复议的成本；其二、减轻行政复议中申请人与被申请人的对抗情绪，有利于行政争议在行政程序中获得解决。

　　实践中应注意的问题：

　　第一、申请人申请采取听证方式审理案件的，一般应予支持，但该方式对案件处理没有实际意义的，可不予支持。

　　第二、如案件审理需要，可单方听取当事人的意见，以避免激化矛盾。

　　三、行政复议受案范围

　　行政复议受案范围是指行政相对人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法可以向行政复议机关请求重新审查的行政行为的范围。行政复议的受案范围大于行政诉讼，也即可提起行政诉讼的，均可申请行政复议。

　　实践中需注意以下问题：

　　第一、及时了解法院受理行政诉讼的情况，以便于准确把握行政复议范围。

　　第二、没有依据认定相关行政行为不属于行政复议范围的，一般应予以受理。

　　第三、在法定期限内无法查明相关行政行为是否属于行政复议范围的，一般应先予受理，待被申请人答辨后再作出处理。

　　(作者单位：深圳市政府法制办公室)