完善保障性住房违法行为行政处罚听证制度的思考

　　黄昌鸿

　　为了解决城市低收入家庭的住房困难问题，我市从2010年1月起，开始了第二次保障性住房申请受理工作。在联合产权登记、银行、证券机构、车管等部门对几千份申请材料进行审查过程中，我局发现有上百户家庭涉嫌隐瞒住房情况，或资产超过规定限额仍申请保障性住房，违反了《深圳市保障性住房条例》的相关规定，依法应给予行政处罚，取消其本次保障房申请资格，处5000元罚款，三年内不再受理其住房保障申请，为此，我局及时启动了行政处罚程序。但在行政处罚预告知后，相当一部分当事人提出了书面申辩和听证申请，大部分当事人辩称：其银行存款、证券账户上有部分资产非本人所有，而是亲戚朋友暂存其账户，或亲戚朋友借其账户买卖股票，为此还提供了亲戚朋友出具的书面证明材料。是否采信当事人申辩意见，是否给予行政处罚，让执法部门十分纠结。一方面当事人提供的证人证言均为其亲戚朋友出具，与当事人有利害关系，难以查实和采信，另一方面，在听证过程中当事人的当面陈述及表现又让听证组感觉当事人所述情况属实。由于保障性住房针对的是低收入群体，如果不采信当事人的申辩，简单地给予行政处罚很可能冤枉当事人，不仅使其享受不到本应享受的政府住房保障，经济上更是雪上加霜，对其不公平，但不给予行政处罚理由也不十分充分，更难以向社会公众交待。

　　笔者通过参加市法制办与人力资源局组织的赴港考察学习，对借鉴香港陪审制度，完善我市保障性住房违法行为行政处罚及听证制度进行了一些思考，希望对解决保障性住房行政处罚过程中的复杂疑难问题有所裨益。

　　一、香港的陪审团制度

　　陪审制度是最古老的司法制度之一，主要有英美法系陪审团制和大陆法系参审制，它是公民直接参与司法活动的民主形式和公民权利的保障机制。香港陪审团制度已有很长的历史，其成立与发展都和香港本身作为前英国殖民地有很大的关联。香港在1845年正式通过《陪审员与陪审团规管条例》。此法例的通过，正式官方地代表着陪审团制度在香港的成立。从此, 陪审团制度在香港便慢慢地发展并扎根。时至今日，陪审团制度已成为香港司法制度中很重要的一部分，并得到《基本法》的认可，成为一项宪法性制度。《基本法》第86条明文规定：“原在香港实行的陪审制度的原则予以保留。”

　　应当说，陪审团制度的意义不仅仅体现在保持审判公正，防止司法专断上，更反映在它的“寓权于民”的政治思想中。总体上说，香港陪审制度具有以下几个方面特点：

　　首先，陪审既是司法技术，更是公民权利，而在权利意义上成为宪法制度，从而形成强大的制度支撑。香港将陪审团制度作为一项权利经宪法赋予当事人，具有非常广泛的社会基础，是司法民主化和公民权利保障的一个标志。

　　其次，普通公民组成陪审团，但有严格的遴选机制，以保证陪审质量。陪审团审判，是依据普通人的常识和良知来对案件的证据和事实进行判断，陪审员来自社会各界，而非专业人员。同时陪审员的组成又经过严格的遴选程序，通过当事人行使有因回避或无因回避权，使陪审团的组成能够较为合理。

　　再次，通过一系列程序保障陪审团审判的正当性，防止其受到误导及感情用事。比如说，通过遴选程序，防止陪审员先入为主，或带有偏见；要求陪审团始终不介入诉讼双方的对抗而处于冷静旁观的地位，以保证其带有“旁观者清”的正确心证；在评议案件前不得互相讨论案件，也不得与其他人讨论案件，应避免受外界包括媒体的影响等等。

　　第四，根据“相对制度”，陪审团功能和法官功能明确区分，陪审员负责案件事实的判断，法官负责审判中的法律问题，并根据陪审团的裁决对被告量刑，从而合理而有效地发挥各自的功能，也能够起到相互制约的作用。

　　二、引入陪审团制度的意义

　　客观地讲，虽然引入了听证制度，但我国现行封闭的行政处罚模式仍存在如下缺陷：一是行政处罚的调查方与审理方均为行政机关工作人员，听证员与调查员两者间难以形成实质意义上的制约关系，听证质量难以保证；二是不利于全面客观地看待和考虑问题，难以避免主观片面性；三是自由裁量权的行使可能导致对具体案件处理不公；四是由于操作程序封闭运行，容易造成彼此的误解，被处罚人无法诚心接受处理的结果，容易将行政处罚案件转化为信访事件；五是社会公众的知情权得不到有效保障，社会公众的监督作用得不到充分发挥。

　　与上述五个缺陷相比，引入陪审团制度具有如下作用和价值：

　　一是解决行政处罚过程中的取证难问题。在陪审团的制度模式下，陪审团负责判断证言的真伪，确定案件的事实情况。应当说，这是普通平民根据其常人的理性所能做而且能够做得好的事情。陪审员凭借自己的社会经验和一般理性，能够判断谁说了真话，谁说了假话，事实到底是怎么回事。在保障性住房受理审核过程中，申请人是否真正困难，是否弄虚作假，在大多数时候，凭借陪审团的“大众理性”更能够准确判断，更能够发现申请人言语中的混乱或逻辑。

　　二是缓解社会舆论对政府行为的不信任问题。不管我们是否承认，事实上，人们总是信任一定数量的普通公民的判断和决定，而不大信任政府官员（包括法官），在保障性住房受理审核过程中出现的所谓“豪车门”、“零资产门”、“富二代门”等新闻事件，一定程度上均是由这种不信任所造成。陪审团制度一方面能够为社会公众提供参与机会，使行政处罚活动尽可能广泛反映民意；另一方面能够防止行政专制，使行政处罚活动尽可能公正、合理，包括平衡社会各不同群体、不同阶层人们的不同利益以及尽可能避免不当行政行为可能带来的消极作用和负面影响。

　　三是解决信访维稳工作中的压力大问题。陪审制度的产生，其实是源于一条古老的法律格言，即“每个人都有权由自己的同类人审判”。同时，每个人都比较容易接受自己的同类人的审判结果，这一制度集中了社会一般的情感和公众良知，并将其灌注于司法或执法活动，从而使司法或执法活动能够有效满足社会的价值取向和其他的社会需求；此外，它又以普通人的见解对专业人员形成一种制约，防止司法出现背离社会需求的偏颇与执拗。在陪审团制度下，当事人亲历处理过程，看到了公开透明、依法处理问题的办事程序，体会政府以人为本和保护当事人合法权益的诚意，从而理解和支持乃至诚心实意接受处罚决定，减少由此产生的巨大信访维稳压力。

　　三、引入陪审团制度的具体设想

　　可以考虑在现有听证制度的基础上，引入陪审团制度的核心内容，在部分案件，特别是关系社会民生，如保障性住房违法案件等行政处罚中试行。至今为止，我国有五部法律法规明确规定了听证制度。1996年出台的《行政处罚法》首次引入“听证制度”，其“破冰之旅”的意义不言而喻。该法规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”，此后《价格法》、《立法法》、《行政许可法》、《信访条例》等多部法律法规也相继在行政决策、立法、行政许可、信访等领域确立了听证制度。可以说，听证制度作为现代民主政治的产物，已经深入人心。认真学习借鉴香港的陪审团制度，可以让现有的听证制度通过制度创新焕发出新的生机活力。

　　一是取消现有的听证员资格制度。根据《深圳市行政听证办法》的有关规定， 从事具体行政行为听证活动的听证人须经市政府法制工作机构培训，并取得听证员资格。这一规定应当主要是指行政机关的听证人应当取得听证人资格，对于社会公众作为听证员参与听证活动应当豁免这一规定，《中华人民共和国行政处罚法》并未要求听证员需经政府法制机构组织培训取得相应资格证书。因此，18至65岁，有良好品格 (无犯罪记录)，对听证所采用语言有足够理解能力的居民，均可以成为听证员。

　　二是适当增加听证组的组成人员。较多的人数，能够构成较为普遍的民意代表性，并有利于实现事实判断的准确性。按照现行规定，听证组一般由3至5名听证人组成，可以考虑将其增加至9人以上，并且排除行政机关工作人员在听证组中担任听证员。

　　三是建立科学的听证员遴选机制。根据《深圳市行政听证办法》的规定，听证人主要由行政机关工作人员担任，这种既当运动员又当裁判员的形式，最终的处理结果难使当事人信服。为了确保听证员的选择具有广泛的代表性，应当以随机抽签的方式来确定，并且最初抽取人数应当稍多，以备替换。

　　四是实行听证员的回避制度。在肯定现行的听证员有因回避制度的同时，也应当规定无因回避制度，赋予当事人无因回避的选择权。在听证员遴选的过程中当事人都有权把认为可能不公正的候选陪审员剔出去。

　　五是明确听证组的权力及听证组意见对行政处罚的决定作用。在实体方面，应当明确听证组的职责，听证组享有对案件事实的独立认定权，而不参与对法律的适用，行政机关也不得干预听证组对事实的认定。听证组对事实的认定，应当作为行政处罚是否作出及如何作出的依据。在程序方面，听证组对案件事实的认定采用大多数一致或全体一致的原则。由于听证组仅作事实认定，最终的处罚或不处罚决定仍由行政机关作出，因而不会出现所谓行政机关不作为、市民代行行政权力的情况。

　　当然，香港陪审制度实施过程中也存在一些问题，还有许多争议，包括耗时、耗财、不专业等，如何借鉴和实施，还需认真结合我国及我市实际开展全面研究，趋利避害，真正实现保障性住房违法行为查处的依法、合理，又公开、公平与公正

　　（作者单位：深圳市住房和建设局）