行政监督的建立与完善（上）

　　王 荣

　　行政监督具有狭义与广义之分。狭义的行政监督也称行政内部监督或者行政系统监督，是指在行政组织系统内部进行的自上而下的监督检查，或者通过专门的行政监督机关对其它行政机关及其公务员的行政管理活动进行监督考核的行为。广义的行政监督也叫监督行政，是指监督主体依法对行政机关及其公务员的行政管理活动是否合法和是否适当进行的监察、督促行为。从国务院《纲要》规定的行政监督的有关内容来看，其采用的是广义的行政监督的概念，具体包括人大（权力机关）监督、政协民主监督、行政机关层级监督、专门监督、司法监督、社会监督等。

　　一、地方政府推进行政监督的具体工作

　　自改革开放以来，尤其是国务院《纲要》发布实施以来，地方政府围绕推进依法行政和建设法治政府，在建立健全行政监督制度和建立完善行政监督体制机制建设等方面做了大量的工作。

　　（一）人大权力机关监督

　　这里所称的人大监督是指地方各级人大和县级以上地方各级人大常委会按照法定的权限和程序，对由它产生的行政机关及其工作人员所实施行为进行合法性、合理性的审查活动。这种监督的性质是属于权力性监督。《中华人民共和国宪法》赋予各级人大对其产生的国家机关及其工作人员行使监督权。2006年8月27日，《各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布，该法规定了各级人大常委会行使监督职权的形式和程序。

　　关于人大监督问题，地方政府主要是在两个方面予以落实：一是制定和完善人大监督的制度；二是在实际工作中自觉接受同级人大及其常委会的监督。

　　（一）制度建设

　　各地先后就人大监督职权及其程序作了相应的专门规定，建立健全人大监督制度建设。

　　1、《各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布实施后，地方人大常委会制定了关于实施该法的有关制度，如：

　　（1）2008年8月1日江西省第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议通过《江西省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》；

　　（2）2010年3月31日，四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》；

　　（3）2010年11月26日，河北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《河北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》。

　　2、地方政府制定接受人大监督的专门制度

　　（1）1990年9月21日，黑龙江省人民政府制定《关于接受省人民代表大会及其常务委员会监督制度》（黑政发〔1990〕96号）；

　　（2）2005年，上海市闵行区人民政府制定《关于接受区人大及其常委会监督的暂行办法》（闵府发[2005]7号）；

　　（3）2007年11月11日，山东省泰安市人民政府下发《关于贯彻执行〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉主动接受人大常委会监督的通知》（泰政发〔2007〕1号）。

　　此外，各地还就专门的监督方式进行制度建设，如建立关于接受质询制度、工作报告制度、规章备案制度，如酒泉市人民政府办公室《关于向市人民代表大会常务委员会报告有关重大事项的通知》（酒政办发[2004]23号）等。

　　（二）实际工作

　　在实际工作中，地方各级人民政府根据法律法规及相关制度，自觉、主动接受同级人大及其常委会的监督，主要表现为：

　　1、工作报告

　　凡是法律法规规定应向人大常委会报告的重大事项和重要工作，地方各级政府及其有关部门都按照程序和时限准确地报请人大及其常委会进行审议和决定，如2008年深圳市政府向市人大汇报公交场站、社康中心等十大审计问题整改结果。关于工作报告，最为突出的表现是各级政府主要领导人每年都要代表政府向同级人大作政府工作报告，提请人大代表表决。

　　2、接受质询

　　人大代表对本级人民政府及其工作部门工作严重不满或者发现有失职、渎职行为，给国家和社会造成重大损失的，在人民代表大会会议上，人大代表可以依法对有关部门提出质询。质询是人大代表的一项重要权利，属于行政监督里面的刚性监督。2000年1月22日，广东省人大代表对广东省环保局所提的《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当》的质询案当时影响极大。

　　3、地方政府规章备案

　　根据《立法法》第89条规定，地方政府规章应当报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案，属于较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区人民代表大会常务委员会和人民政府备案，以加强对其监督，维护法制的统一。为此，国务院特地颁布《法规规章备案条例》。各地政府严格按照规定进行规章备案，实践当中多授权政府法制机构负责具体工作。如2009年安徽省政府法制办向国务院和安徽省人大常委会报送备案省政府规章9件；2010年广东省法制办审查各地级以上市政府报送备案的规章46件。

　　（二）政协民主监督

　　1、政协民主监督的主要形式

　　民主监督是人民政协的重要职能之一。人民政协的监督形式主要有如下方面：

　　（1）通过各级政协的全体会议、常委会议和主席会议向同级政府部门提出建议案，各专门委员会建议或有关报告实行监督；

　　（2）通过委员视察，委员提案，委员举报或以其他形式提出意见、建议和批评实行监督；

　　（3）通过参加政府部门组织的调查和视察活动以及反映社情民意等形式来实行监督。

　　2、地方政府接受政协监督的举措

　　（1）地方政府制定接受政协监督的制度

　　为推动行政机关进一步转变职能、依法行政、建设法治政府和责任政府，地方政府就接受外部监督制定了相关的制度，如2005年1月17日武汉市人民政府制定《关于接受外部监督的工作意见》（武政〔2005〕4号）、2005年9月26日北京市人民政府制定《关于国家行政机关进一步接受监督的意见》（京政发〔2005〕18号），这些文件都包含了主动、自觉接受政协民主监督的有关内容。

　　（2）地方政府接受政协监督的形式

　　在接受政协监督方面，地方政府采取的形式是多样的，包括协商通报重要工作部署和重大工作事项、送达重要会议材料或者资料摘要、邀请政协领导出席政府会议、重大政策前听取政协及政协委员意见、办理政协及政协委员提案或者议案、限时处理政协书面意见和建议、配合政协调研、检查等活动、聘请政协委员作为特邀行风监督员、建立政协委员接待日制度。

　　（三）司法监督

　　1、司法监督的含义

　　通常认为，司法监督指的是国家司法机关（人民法院和人民检察院）依据法定职权，依照法定程序，对法律实施的情况进行监督。主体的特定性是司法监督的显著特征。

　　2、国务院《纲要》关于接受司法监督的规定

　　根据国务院《纲要》规定，各级行政机关应当接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。根据《纲要》的规定，行政机关应当在两个方面接受司法监督：一是对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩；一是对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。

　　3、行政机关接受司法监督的举措

　　（1）制定行政机关负责人出庭应诉制度

　　实行行政机关负责人出庭应诉制度，有利于提高行政机关负责人的法治意识，进而有利于规范行政机关的执法活动，有利于预防和化解行政争议，促进社会和谐稳定，对于促进行政机关依法行政、加快法治政府建设具有重要的现实意义。为此，地方政府就此作出专门规定，如江苏省常州市天宁区发布《关于加强行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》（常天政发〔2007〕64号）；2011年11月2日，浙江省全面推进依法行政工作领导小组办公室、浙江省高级人民法院和浙江省人民政府法制办公室联合发布《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》。

　　（2）参加行政诉讼案件并自觉履行行政判决及裁定

　　对人民法院受理的行政案件，行政机关基本上能够出庭应诉、答辩，并自觉履行行政判决及裁定，支持人民法院的行政审判工作，如广东省人民政府2011年参加行政诉讼案件26宗。

　　（四）行政机关层级监督

　　1、行政机关层级监督的含义

　　行政机关层级监督是指在行政机关系统内，负有行政监督职能的上级行政机关监督下级行政机关是否依法行使职权的一种监督制度体系，性质上属于内部监督。

　　2、国务院《纲要》关于层级监督的规定

　　根据《纲要》规定，上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。

　　3、行政机关层级监督的形式及创新

　　行政执法责任制、行政执法案件评查、错案追究和行政赔偿、重大案件备案、行政监督信息抄告、行政违法违规问题调查及移送处理、联合监督检查、行政监督机关联动等都是行政机关实行层级监督的形式。目前，地方政府不断创新层级监督形式，主要表现为：

　　（1）行政复议制度

　　行政复议是行政机关实行层级监督的重要形式，也是解决行政争议的重要途径。地方政府在创新行政复议制度方面主要表现为：试点行政复议委员会制度，相对集中行政复议审理权。截至2011年底，试点工作已经扩大到19个省份108个单位试点行政复议委员会制度。行政复议委员会采取“政府主导、专业保障、社会参与”案件审理模式，进而提高行政复议的公信力和权威性。

　　（2）规范性文件备案

　　规范性文件备案审查工作是政府层级监督的重要手段，对于防止政出多门、政令不一和各行其是具有重要保障作用。2011年3月，四川省成都市政府法制办专门新设备案审核处，并组织研发“成都市行政规范性文件电子管理系统”。通过该系统，规范性文件全部可以通过互联网进行报送、审核和备案。同时，该系统还会自动、及时地向社会公布规范性文件备案目录，方便市民查阅和下载，监督行政机关依法行政。

　　（3）集体约谈制度

　　3月23日，西安市政府法制办针对2011年依法行政工作中出现的问题，集体约谈了7个市级部门，对其在推进依法行政工作中存在的问题进行了通报，并提出了具体的监督意见。集体约谈是西安市法制办充分履行市全面推进依法行政工作领导小组办公室职能的重要表现，也是在依法行政监督工作方面不断开拓进取、务实创新而探索出的一种新的监督模式。

　　（五）专门监督

　　专门监督指的是专门的行政机关对其他行政机关及其工作人员的行政行为进行的监督，主要指的是行政监察和审计监督。国务院《纲要》规定，各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。

　　1、行政监察

　　（1）行政监察的含义

　　行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监督检查活动。

　　（2）地方政府推进行政监察工作的举措

　　地方政府推进行政监察工作的主要举措包括两个方面：一是根据法律法规开展日常行政监察工作；二是创新制度建设，深入开展行政监察工作。

　　①行政监察部门落实《行政监察法》、《行政监察法实施条例》等法律法规规定，依法行使行政监察职能，追究相关人员的行政责任，如2007年广州市各级纪检监察机关共接受群众来信来访和举报电话6479件（次），立案查处党员干部违反党纪政纪案件258件289人，处分党员、监察对象222人，给予党纪处分172人，政纪处分95人，涉嫌犯罪移送司法机关处理的49人。

　　②各地方政府不断进行制度创新，为行政监察工作更为深入的开展提供制度保障，如2007年上海制定《上海市行政执法过错责任追究办法》（上海市人民政府令第68号），2009年深圳制定《深圳市行政决策责任追究办法》（深圳市人民政府令第207号）和《深圳市行政监督工作规定》（深圳市人民政府令第208号），2009年成都制定《成都市行政效能监察办法》（成都市人民政府令第160号）等。

　　2、审计监督

　　（1）审计监督的含义

　　审计监督就是国家审计机关根据国家法律法规的规定、会计记录等经济资料，审核和稽查被审计单位的财政财务收支活动、经济效益和财政法纪的遵守情况，作出客观公正的评价，并提出审计报告，以维护国家财政经济秩序，促进廉政建设的专门活动。

　　（2）地方政府推进审计监督的举措

　　地方政府推进审计监督的主要举措包括两个方面：一是根据法律法规开展日常审计监督工作；二是创新制度建设，深入开展审计监督工作。

　　①审计机关根据《审计法》、《审计法实施条例》等法律法规，依法独立开展审计监督活动，进行审计评价，并在法定职权范围内作出审计决定。2004年深圳市在对有关单位年度本级预算执行和其他财政收支进行审计时发现41个问题并作出决定，对16名相关责任人（包括局级干部5人、处级干部8人）进行了严肃处理，给予行政处分5人，责令作出书面检查9人，另有2名一般干部被责令作出书面检查并停职离岗培训。

　　②各地不断进行制度创新，深入开展审计监督工作，如深圳2001年制定《深圳经济特区审计监督条例》，2002年制定《深圳市党政领导干部任期经济责任审计实施办法》（深办发〔2002〕1号），2004年制定《深圳经济特区政府投资项目审计条例》；2000年北京制定《北京市区县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行办法》，2008年，重庆制定《重庆市审计监督条例》。

　　（六）社会监督

　　社会监督是指由国家机关以外的社会组织和公民对各种法律活动的合法性进行的不具有直接法律效力的监督，一般包括公民监督、社会团体监督和新闻媒体监督。关于新闻媒体监督，地方政府相继制定了有关规定，逐步把行政机关接受新闻媒体监督纳入法治化轨道。

　　1、1999年，珠海颁布《珠海市新闻舆论监督办法（试行）》。该办法在舆论监督的指导思想、总体目标、范围内容、基本原则、社会要求、组织领导和舆论监督检查等7个方面作了规定。2000年5月，珠海又颁布了《珠海市新闻舆论监督采访报道的若干规定》。根据该规定，只要不涉及国家安全、国家机密及军事机密的，任何单位、部门和个人都必须接受记者采访，并与之密切配合，如实反映情况和问题。

　　2、2005年深圳制定《深圳市预防职务犯罪条例》。根据该条例规定，新闻媒体有权依法对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督；新闻工作者在宣传和报道预防职务犯罪工作过程中依法享有进行采访、提出批评建议和获得人身安全保障等权利。并对其宣传报道负责。有关单位和国家工作人员应当自觉接受新闻媒体的监督。

　　3、2008年昆明市委市政府公布《关于建立重大党务政务信息公开主动接受新闻舆论监督制度的意见》。根据该意见规定，新闻舆论监督是对党政主要负责人进行问责的重要依据之一。同年，昆明制定《昆明市行政效能新闻监督制度》，设立行政效能新闻监督员制度，并赋予其检查权、调查权和建议权。

　　总的来说，近年来，尤其是国务院《纲要》发布以来，地方政府行政监督工作取得了很大的成绩。行政监督得到加强。行政权力与责任挂钩、与行政权力主体利益脱钩。行政监督制度和机制初步完善，政府的层级监督和专门监督进一步加强，行政监督效能明显提高。在具体的工作中，地方政府始终都把行政监督置于重要的地位，作为推进依法行政和法治政府建设工作抓手。通过落实法律法规、建立健全制度建设、完善体制机制、创新工作思路等具体工作，不断深入地推动行政监督工作的发展。

　　二、地方政府推进行政监督工作的经验

　　总体看来，各地方政府的行政监督工作都取得了较大发展，也积累了不少的工作经验。综合而言，我们认为这些工作经验主要有以下几个方面。

　　（一）重视行政监督工作

　　各地行政监督工作能够顺利推进并取得较大成绩的重要因素之一就是地方政府及其主要领导高度重视该项工作，能够充分认识和理解行政监督工作对于推进依法行政和法治政府建设的重要作用。一般来看，大凡依法行政工作推进得比较顺利、法治政府建设水平比较高的地方，其行政监督工作也是做得比较好的地方。可以说，行政监督工作的开展与依法行政、建设法治政府工作这两者间具有相互相成的关系。一般而言，地方政府及其主要领导都能从推进依法行政和建设法治政府的高度来将行政监督工作作为政府工作的重要内容，并将其列入年度责任考核项目。从中国目前的国情来看，离开了地方政府及其主要领导的支持和肯定，行政监督工作的开展必将受到严重影响。

　　（二）建立健全行政监督制度

　　有章可循是开展行政监督工作的前提。为推进行政监督工作的进行，国家先后颁布了与行政监督相关法律法规以及其他规定，如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《监督法》、《行政监察法》、《行政复议法实施条例》、《行政监察法实施条例》等等。各地方政府为有效地开展和推动本地行政监督工作，把制度建设放在行政监督工作的首位，通过建立健全行政监督制度，为行政监督行为确立准则。总体而言，各地方政府建立健全行政监督制度主要是从两个方面来进行的：一是根据国家规定并结合地方实际情况，制定相应实施细则或者实施办法，为行政监督法制化提供基础；一是因地制宜进行制度创新，健全或者完善行政监督工作的体制机制。

　　（三）日常监督与重点监督相结合

　　我国行政监督范围和内容非常广泛。为构建和谐社会，贯彻落实科学发展观，各地方政府在做好日常行政监督工作的同时，结合国家及当地党委和政府的中心工作，关心民生问题、关注热点问题、重视难点问题，把行政监督的工作重心放在与人民群众利益密切相关的领域，如就业、就学、就医、交通、环保、住房保障、药品安全、食品卫生等方面，重点监督行政机关在这些领域的行政行为是否与依法行政和建设法治政府相一致，进而充分发挥行政监督促进依法行政、建设法治政府和服务型政府等方面的作用。

　　（四）外部监督与内部监督相结合

　　自20世纪80年代中期以来，我国就形成了比较完善的外部监督和内部监督体系。各地方政府在推进行政监督工作时，注重将外部监督与内部监督有效结合起来，将公众监督与专责机关监督有效结合起来，形成外部约束和自我约束相互结合、相互呼应的行政监督体系。行政机关在做好内部行政监督工作之际，既自觉主动自觉接受同级人大及其常委会的监督，也主动自觉接受政协的民主监督，还接受国家人民法院、人民检察院的司法监督。同时，还接受公民、法人或者其他社会组织、新闻媒体的监督。

　　（五）行政层级监督全方位化

　　行政层级监督是行政机关体系内的自我纠错内部监督制度。从实践中来看，行政机关层级监督是我国当前行政监督最为主要的方式，也是效率最高的监督方式。行政层级监督是全方位、全立体的，包括行政复议、规范性文件备案、行政执法责任制、行政执法案件评查、错案追究和行政赔偿、重大案件备案、行政监督信息抄告、联合监督检查、行政监督机关联动、行政违法违规问题调查及移送处理等。在具体工作中，这些监督方式往往综合使用，既注意行政权力行使的事前监督，也注重行政权力运行的事中监督，更注重行政权力运行结果的事后监督，形成一种立体、全方位、全景式的内部监督体系，进而发挥行政监督合力。

　　（六）依法行使行政监督权

　　一切权力的行使都必须在法律框架下进行，行政监督也不例外。我国的法律法规以及其他相关的制度，既规定了行政机关必须接受各种各样的监督，履行接受监督的义务，同时也要求行使行政监督权的主体（含行政层级监督主体）应当依法行使行政监督权，必须根据法律赋予的职权和遵循法定程序开展行政监督工作。进一步而言，行政监督的相关主体都必须在法治化轨道上行使各自的权利。从各地方政府行政监督工作实践来看，其都能依法行使行政监督权。

　　（七）充分利用网络技术进行行政监督

　　网络监督是当前十分重要的行政监督手段。这种新型的行政监督手段具有巨大的影响力，受到各地方政府的重视并充分将其加以利用。这里所谓的网络监督主要包括两个方面的内容：一是行政监察机关利用网络技术监督监督行政机关及其工作人员履行公务的活动，实现网上行政监察；二是公民、法人或者其他社会组织以网络作为平台，通过在网站、网络论坛、聊天室、博客等网络传播媒介发表评论、留言、跟帖、浏览等活动，对行政机关及其工作人员的公务行为进行监督，并进而形成舆论压力或者成为舆情事件。后一种网络监督，突破了一般平面媒体监督的时空局限性，迫使行政机关尽快作出反应，提高了行政监督的效力。

　　（八）推进政府信息公开

　　离开了政府信息的公开，公民监督权的行使就是一句空话。可以说，政府信息及时、准确地向社会公开，是公民有效行使行政监督权的保证。2008年国务院颁布实施《政府信息公开条例》，这使公民监督政府行为有了制度基础和实现可能。据统计，截止2008年底，地方省市一级政府都已全部建立政府门户网站，地市级和县级政府拥有门户网站的比例分别达到99％和92％。公民基本上可以通过政府门户网站了解行政机关的相关信息。同时，各地方政府门户网站基本上都专门开辟了行政监督或者投诉（举报）栏目。政府信息的公开和互联网技术的发展极大地方便了公民、法人或者其他社会组织监督行政机关权利的行使。（待续《深圳政府法制》2013第一期）

　　（作者单位：深圳市法制研究所）