行政执法的经验及存在问题与对策（下）

　　瓮洪洪

　　（续《深圳政府法制》2013第三期）

　　二、取得的成效

　　近年来，我国各地地方政府积极推进行政执法改革，取得了巨大成就。主要表现在：

　　（一）行政执法机关权责基本明确。截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成 。地方各级政府的行政权力已经基本纳入法治化轨道。与此同时，地方各级政府均建立了行政执法责任制，梳理法律依据，分解执法任务，落实岗位责任，进一步明确执法人员的职责，为严格执法奠定了扎实基础。

　　（二）执法机构全面建立，执法队伍素质有所提升，为严格执法提供了良好的组织保障。目前，全国各地都建立了行政执法机构，绝大多数地方政府都建立了专业执法队伍，如城市管理局、文化市场综合执法机构、农业行政执法机构等。行政执法队伍的职业化和专业化有所提高，执法人员素质明显提升。行政执法人员多通过公务员考试进来，而且经过法律培训，熟悉法律，能够熟练运用法律处理有关问题。各地严格执行行政执法人员培训、考试、考核和持证上岗制度，对不具有执法资格单位的人员和行政机关内不符合条件的人员不发给执法证；加强对在职执法人员的法律知识培训学习、考核，凡考试、考核不合格的，取消执法资格；严禁合同工、临时工和未取得行政执法资格的行政执法人员从事行政执法工作。据国务院法制办2007年进行的“全国市县政府依法行政现状”调查显示，九成市县政府建立了行政执法人员资格制度，八成市县建立了行政执法人员考试录用制度和定期培训制度。目前，全国行政执法人员有大专以上文凭的约占七成。

　　（三）行政执法行为趋于规范，严格执法正在成为各级政府履行行政执法的主要方式，地方政府执法状况整体趋好。自1991年1月1日到1998年底的8年间，行政复议案件维持率为50%，改变率为10%，申请撤回或者以其他方式处理的为20% 。而1999年《行政复议法》颁布实施至2006年底，各地方和国务院各有关部门共受理行政复议案件维持率为57%，改变率为19%，申请撤回率为18% ，表明行政执法质量趋好。在规范执法的同时，各地公开政务信息，开展咨询服务，设立审批中心，开展网络审批，简化程序，压缩执法时限，为公民、法人和其他组织提供优质、高效、便捷服务。

　　（四）程序正义的理念和制度逐步建立。我国法律实践中历来轻程序重实体，法律、法规对行政执法程序并不重视，甚至忽略，不少行政机关及其工作人员也认为，只要实体上没有错误，程序上的问题无关紧要。但是，随着程序正义理念的引入，目前执法程序已经成为法律、法规、规章、规范性文件的重要组成部分，执法人员持证上岗、告知相对人权利、举行听证、听取相对人意见等已为大家司空见惯。行政执法人员程序意识普遍提高。正是基于程序正义的考量，2008年4月18日，湖南省发布《湖南省行政程序规定》，建立了管辖、协助、回避、公开、听证、教示、说明理由、证据、时效、阅览卷宗等一系列行政程序制度。这是在国家《行政程序法》未出台的情况下，地方政府发布的第一个行政程序规定。其后，山东省、广东省汕头市、陕西省西安市等地制定均以政府规章的形式制定了行政程序规定，规范行政执法行为。行政程序制度的逐步完善，完善了行政执法程序，规范了行政执法行为。

　　三、经验总结

　　地方政府行政执法在这30年的历程中，积累了重要经验，主要是：

　　（一）推进行政执法，必须始终坚持法律至上。行政执法权是法律赋予的，行政执法权威和公信力也来自于法律，受限于法律，执法机关和执法人员没有超越法律的特权。即使在推进行政执法体制改革时，也不能以改革名义突破法律，否则，行政执法与法律直接冲突，法律权威与行政执法公信力也将瓦解。各地实践证明，地方政府在推进行政执法工作中如果能坚持以事实为依据，以法律为准绳，相对人就越容易接受，执法权威也就越高，政府威信也越高。

　　（二）推进行政执法，必须始终坚持以民为本，保障人权。行政执法机关履行的是执法职责，就是要坚持立党为公、执法为民，就是要立足自身职能，牢固树立执法为民的理念，为人民用好权、执好法，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为执法工作的出发点和落脚点，切实把体现人民意志、保障人民权利、促进人的自由平等发展作为行政执法的灵魂，作为一条红线始终贯穿行政执法的全部过程和各个环节。行政执法人员在每一项执法活动应常怀爱民、为民之心，常留便民、利民之意，常省坑民、害民之祸，把为人民执法、通过执法维护人民群众利益作为执法的目的和归宿。实践表明，如果一个地区的行政执法能做到以人为本，规范执法，文明执法，正确处理与管理相对人的关系，正确处理、妥善解决各类矛盾和问题，这个地区就能真正得到群众对执法工作的谅解、理解、支持和拥护。

　　（三）推进行政执法，必须始终坚持改革创新。社会期望随着社会进步对行政执法的要求越来越高，而行政执法的改进有一个过程，不能一蹴而就，因此社会期望与行政执法必然产生差距。这种差距只能通过改革创新逐步加以解决。地方政府必须根据发展与改革形势的变化，及时发现症结所在，更新观念，调整思路，改进方法，逐步理顺政府与市场、政府与社会的关系，依法科学配置政府职能，规范行政权力的取得和运行，保证行政机关全面正确改造职责，有效解决经济社会发展中的矛盾和问题，从而提高政府的执行力和公信力。各地实践表明，地方政府对社会期望的反应越及时，改革越到位，行政执法效果也就越好。

　　（四）推进行政执法，必须始终坚持程序公正。执法不但要实现正义，还要以人们看得见的方式实现正义。对行政执法的方式、方法、步骤、时限做出的规定是法律的重要内容，是否遵守执法程序是公众判断行政执法是否合法的重要依据，也是行政复议和行政诉讼监督的重要内容，如果行政执法机关不遵守执法程序，就要承担违法的后果，甚至要被追究法律责任。实践表明，行政执法机关如果在做出决定时，切实遵守法律程序听取意见，不但能保证决定的科学性，还能提高行政执法的公信力。

　　（作者单位：深圳市法制研究所）