地方政府推进行政审批法治化的经验及存在问题与对策

　　石玉萍

　　行政审批是行政机关对社会和经济事务实行事前管理的一种重要手段，是现代政府实施的一种重要行政行为，在协调平衡市场秩序、公共利益与市场主体的私人利益，在保护公民、法人和其他组织的合法性及生态平衡和自然资源等方面起到了巨大的积极的作用。行政审批法治化是完善社会主义市场经济体制的客观需要，是建设法治政府的内在要求，是提高政府行政能力的有效途径，是从源头上预防和治理腐败的根本举措。

　　行政审批制度作为行政管理的主要手段和一种重要工作制度，党中央、国务院高度重视，各部门和各级政府认真贯彻落实中央的部署和要求，做了大量工作，行政审批制度领域加快转变政府职能、全面推进依法行政、加强政府管理创新、大力加强廉政建设，改革取得明显成效。但行政审批制度改革还滞后于经济社会发展，不适应发展社会主义市场经济的要求，依然是经济体制和政治体制改革的一项重要任务。

　　本文将以法治政府建设的理论为基础，以国务院相关文件为指导,以深圳市推进依法行政工作为视角和标本，汲取全国各地实践，分析行政审批法治化存在的问题，并提出自己的建议。

　　一、行政审批制度概述

　　（一）行政审批概念

　　关于行政审批的确切概念,理论及立法上都没有明确的说明， 一般认为行政审批是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。《行政许可法》对行政许可的定义是“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”，并排除了“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”。 在各地的行政管理实践中，一般将行政审批作为一个大概念，其中包括行政许可以及非行政许可类的审批。比如，广东省的行政审批“包括行政许可法所规定的行政许可行为，以及行政机关的非行政许可的行政审批行为” ，浙江省的行政审批服务“是指地方各级政府及其所属部门、法律法规授权的组织，为公民、法人和其他组织依法办理行政许可和非行政许可审批(以下合称行政审批)及提供相关服务的活动” ，天津市的行政审批“是行政许可和非行政许可行政审批的总称。非行政许可行政审批，是指行政机关依据法律、法规、规章或者国家有关规定，准予其他行政机关、公民、法人、组织从事某种特定活动的行政审批行为” 。深圳市将行政审批分为行政许可类审批、非行政许可类审批和非行政许可类登记等三类行政行为来区别管理，其中，非行政许可审批和登记，是指“由行政机关实施但不属于《中华人民共和国行政许可法》调整的审批和登记” 。行政审批法治化，就是用法律形式相对固定政府的行政审批行为、审批方式，使审批过程完全规范化。

　　（二）行政审批法治化的目标和要求

　　国家审改领导小组提出的审改目标是：“建立起科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制、严密完善的审批监督制约机制”；2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，要认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定，要规范行政执法行为，抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，并将细化的行政裁量权标准予以公布执行；2011年温家宝总理在国务院深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上指出，设定任何审批事项，都要于法有据，严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证，涉及人民群众切身利益的，要通过公布草案、公开听证等方式广泛听取意见；行政机关履行审批职能必须依法办事、简化程序、提高效能、接受监督。因此，行政审批法治化工作不仅要求依法实施行政审批，更要深化行政审批制度改革，以其推进政府职能转变和管理方式创新，促进经济社会发展。具体而言，行政审批法治化应当遵循以下要求：

　　1.行政审批事项依法设定。 实施行政审批事项首先应具有合法性，即实施一项行政审批的法律依据，设定行政许可事项要符合《行政许可法》的规定，有法律，法规，省、自治区、直辖市人民政府规章为依据；实施非行政许可审批事项，要符合各地法规、规章、文件规定概念及设定权限。在合法性的前提下，实施一项审批事项还要以服务地方经济和社会发展为目标，与地方经济和社会发展相适应，既不能太超前，更不能滞后，还要体现公开、公平、公正、便民、高效、诚信的原则。这就要求一方面对现有行政审批事项进行清理精简，另一方面建立健全新设行政审批项目审核论证机制，严把行政审批事项设定关。

　　2.行政审批行为得到全面、严格规范。在主体方面，行政审批应当由具有行政审批权的行政机关在其法定职权范围内实施。在制度规范方面，每一项行政审批事项均应当依据有关法律法规制定实施办法，明确规定并公开审批项目的依据、申请条件、审批期限、收费标准等，推动行政审批公开、透明，防止“暗箱操作”。在这两个前提下，最关键的是行政机关应当依法受理、审查行政审批，并依法作出审批决定。

　　3.创新审批制度、机制，提高审批效能。要针对审批项目的性质、特点和复杂程度，科学设定具体审批流程，达到审批流程最优、最简；要积极推行行政审批领域的电子政务建设探索，完善行政审批统一受理、集中办理、首问负责、限时办结等制度，以改进审批方式，提高审批效能；要推行行政审批标准化和精细化管理，减少审批自由裁量权和审批行为的主观性及随意性。

　　4.行政审批行为得到有效监督。一方面要按照建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的要求，切实加强对行政审批行为的制约和监督，防止审批机关利用行政审批谋取私利。另一方面，行政审批机关还应当通过书面检查，抽样检查、检验、监测与实地检查，以及督促被审批人建立自查等方式，实现对被审批行为的监督。

　　通过以上要求，行政审批法治化的终极目的是要使公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，经济、社会秩序得到有效维护，从而促进经济和社会的协调发展以及生产力水平的不断提高。

　　（三）《深圳市法治政府建设指标体系》（试行）（以下简称《指标体系》）对行政审批法治化的规划要求

　　《指标体系》中“行政审批法治化”大项指标，共设置了4个子项、15个细项，对行政审批法治化要求进行细化。

　　子项一“行政审批制度健全”。本子项指标要求市政府建立健全行政审批相关制度，市、区政府及其审批实施部门安排有相关机构，负责管理行政审批制度的执行工作。本子项包括两个细项：市政府建立健全实施行政审批的制度，对全市实施行政审批的具体工作作出规定；有机构负责管理上述制度的执行工作。

　　子项二“行政审批实施机关依法确定”。本子项指标要求按照有关法律制度的规定确定行政审批实施机关。本子项包括三个细项：按规定审定并公布有权实施行政审批的机关；委托实施行政审批符合法定条件和履行法定程序；对由两个以上机关分别实施的同一项行政审批，指定一个机关统一受理和办理。

　　子项三“行政审批项目合法合理”。本子项要求本市实施的行政审批项目要按照有关规定经过审查确定是合法和合理的。本子项包括两个细项：行政机关实施的行政审批项目（包括新增、取消或调整）由本级政府法制机构审定后公布；行政机关实施的行政审批项目持续有明确合法的设定依据。

　　子项四“依法实施行政审批”。本子项指标要求实施部门在实施审批过程中要切实遵守行政审批管理制度，严格依照法定的要求实施行政审批。本子项包括八个细项：行政机关对本机关负责实施的行政审批项目按规定拟定实施办法，经本级政府法制机构审定后30日内公布执行；实施办法的内容符合有关法律、法规和规章规定；实施办法按规定的要求和程序予以修改或者废止；行政机关按照实施办法的规定受理行政审批申请；行政机关在实施办法规定的时限内作出审批决定；行政机关作出的审批决定符合法律、法规规定；市、区政府建立电子监察网络对行政机关实施行政审批的情况进行监察；行政机关实施的行政审批项目全部纳入电子监察网络接受监察。

　　二、地方政府推进行政审批法治化的实践与经验

　　（一）行政审批事项大幅精简，源头管理步入日常化轨道

　　一是行政审批事项得到全面清理、大幅精简。各地政府认真落实《行政许可法》，并按照国务院的部署和要求，基本完成了行政审批事项和实施主体的清理工作，审批数量大幅度减少。天津市发布《天津市人民政府关于取消和调整行政审批和向区县下放审批权限的决定》，市级审批事项由1033项减至495项，区县级审批事项平均由344项减至236项； 重庆市全面清理行政审批项目，减少和调整审批事项111项，市级行政审批项目减少到535项； 2011年，深圳市以市政府规章形式发布《深圳市市级行政审批事项调整目录》，保留343项市级行政审批事项，再减少86项，减幅达20%；以市政府规范性文件发布《深圳市企业登记前置行政审批事项目录》，保留了69项企业登记前置审批事项，减幅达54%。

　　二是严格审核新增审批事项，滥设行政审批的状况得到有效控制。各地在清理行政审批事项的基础上，严把行政审批事项设定关。黑龙江省建立行政审批事项设定和出台审查机制。确定由省政府法制办严把审批事项设定入口，实行合法性审查，从源头上避免违法增设、乱设行政审批事项问题的发生。为适应经济社会发展需要确需设定的审批事项，必须报省审改办审核后，报省政府批准实施；对新设定的行政许可、国务院部门文件新设定的由省政府部门实施的非行政许可审批事项，以及国务院部门下放、委托省政府部门实施的行政审批事项，必须报省审改办备案，并向社会公布。 深圳市目前已经形成了比较成熟的审批事项增加、减少、调整的工作机制，部门增加、调整、取消行政审批事项报市法制机构审查，市法制机构征求审改部门意见后，再报请市政府审批，增加审批事项须经市政府常务会议审议通过；调整或取消行政审批事项须经分管市领导审定。

　　三是行政审批事项常态化管理机制初步形成。2011年，上海率先对区县、乡镇街道、管委会实施行政审批进行全面清理，形成了审批目录。 安徽马鞍山市实行审批目录管制，“凡没有列入《马鞍山市行政审批全目录》中的行政审批一律不得实施。” 深圳市开发了行政审批事项管理软件系统，将全部市级审批事项进行有类别、分层次编码后录入系统，实现了对审批事项的目录化、数字化管理。行政审批事项的设定、运行、监督有了统一的数据源，有效防止了各部门擅自增设行政审批的现象。同时，由市法制机构对该系统进行维护更新，市级审批事项的调整结果会及时在系统中得到体现，实现了审批事项的动态调整和日常化管理。

　　（二）行政审批制度建设加强，行政审批法定化、规范化工作稳步推进

　　一是建立健全实施行政审批的各项制度。陕西省政府发布《陕西省省级行政许可项目监督管理办法》，紧紧围绕行政审批项目管理的关键环节，从行政许可项目统一监管、行政许可项目程序统一规范、行政许可项目统一公布、行政许可项目评价常态化四个方面实施动态管理。 2004年和2006年，深圳市分别以市政府规章的形式颁布《深圳市实施行政许可若干规定》和《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》，逐步建立起规范实施行政审批的制度。

　　二是逐步建立起行政审批的专门管理机制。浙江省要求省、市、县（市、区）建立行政审批制度改革工作联席会议，负责对本区域行政审批工作及其管理机构的指导、协调、管理和监督。 《黑龙江行政许可监督条例》和省政府《关于保留和取消行政审批（许可）事项的决定》，确定政府法制机构负责行政审批（许可）的动态监管，履行省政府行政审批制度改革联席会议办公室工作职责。 天津市人民政府行政审批管理办公室是市人民政府的派出机构，对全市行政审批工作的实施进行统一管理，并负责市行政许可服务中心的运行管理。各区、县人民政府确定的行政审批管理机构负责本行政区域内的行政审批管理工作和同级行政许可服务中心的运行管理。

　　三是行政审批行为得到严格规范。深圳市率先启动行政审批法定化工作，出台《深圳市实施行政许可若干规定》和《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》，每一项行政审批事项都据此都制定系统完备的实施办法，对审批内容、审批条件、申请材料等十四个小项做明确、详细的规定。在实施办法的基础上，2011年深圳市又探索推行行政审批标准化建设，进一步细化、量化审批条件、申请材料、审批流程，以规范、减少审批裁量权 。杭州市开展规范行使行政许可裁量权工作。2011年出台《杭州市行政机关行使行政许可裁量权指导规则》，从行政许可项目的定义、办理条件、申请资料、办理时限、收费项目、审查内容、审批结果等方面对行政许可裁量权的行使进行统一规范，并在市交通运输局等六家单位开展先行试点，共细化量化行政许可项目149项，占行政许可项目总数的75.6%。 上海市梳理了规划、土地、地矿等各项行政审批和许可事项的标准化业务流程，将审批内容和审批标准进行固化，制定了统一的审批、审核格式文体，形成了2010版标准化行政审批手册。

　　（三）行政服务大厅建设逐渐加强，政务服务体系不断延伸

　　杭州市初步建设了集“市民之家”，行政服务中心、公共资源交易统一平台三位一体，具备“行政审批、资源配置、公共服务、效能监察”四大功能的综合性政府公共服务平台；天津市建立行政许可服务中心，审批部门进入中心实行“一站式”集中现场服务，集中审批率和现场审批办理率分别达到95%以上，变多门跑为一门办，变部门封闭运转为一个平台公开运行。 山东省普遍建立了公开透明的行政审批大厅，使之成为集审批、服务、咨询、监督于一体的“政务超市”。 深圳市进驻行政服务大厅办理审批事项的范围进一步扩大，行政服务大厅集中审批的优势进一步体现。各部门根据行政审批的特定属性，扩大了对审批窗口的授权，推动了行政审批重心前移。个别部门还积极探索审批权限下放。如市住建局，自今年开始将一项非行政许可和登记事项“市廉租住房保障实物配租申请审核”下放到各区建设局实施，方便了群众办事，市、区（功能区）、街道三级行政审批服务体系进一步完善。

　　（四）行政审批领域的电子政务建设加强

　　电子政务在行政审批领域已经成为申请人办事的主要工具，它极大地方便了申请人和审批部门。继2004年，深圳、苏州、天津三个城市试点实施行政审批电子监察改革，各地、区纷纷建立行政审批和电子监察系统，通过信息网络技术，实现行政审批事前、事中、事后实时在线监察，统一建设行政审批业务操作平台、行政审批电子监察平台、行政投诉处理平台、行政审批事项管理平台、行政审批业务数据交换汇总平台和联合审批专项监察平台，对行政审批信息公示 、行政审批操作过程、行政审批事后投诉和联合审批专项改革进行实时在线监察。“以前影响效率的主要环节是不及时受理和办结客户的报件，群众对此意见很大。”深圳市监察局局长杨洪说：“现在是人必须跟着程序走，逾期不办电脑就给你亮红牌，事后还要追究当事人的责任。” 河北省邢台市在全市及18个县（市、区）建成并运行网上审批和电子监察系统，构建起市县统一、高效快捷、公开透明的审批平台。截至目前，市直46个部门、279项行政审批事项，县级平均23个部门、224项审批事项全部纳入网上审批和电子监察系统，审批时限比法定时限平均减少2／3以上。

　　（五）行政审批流程不断优化、再造，审批效能不断提升

　　一是并联审批。天津市投资项目联合审批实行“一窗接件、双限时、效能登记、帮办领办”的“四位一体”运行机制， 和平区实行由政府买单的中介全程领办服务机制，创新了服务模式，提高了企业办事效率。 苏州市扩大“并联审批”范围，实行“一门受理，抄告相关，同步审批，限时办结”。

　　二是集中审批。安徽省在省教育厅等14个政府部门实行行政审批权相对集中改革试点，清理规范和减少行政审批事项，按照审批与监管相分离的要求，着力推进“两集中、两到位”改革，即行政审批职能向一个内设机构集中，该内设机构向省政务服务中心集中；行政审批权向省政务服务中心窗口授权到位，行政审批事项在省政务服务中心办理到位。 吉林省行政审批权相对集中改革工作2004年开始试点，2006年在省直机关全面推开，同时在市（州）、县（市、区）推行。目前，省直各部门都成立了行政审批办公室，负责本部门的行政审批工作，并将审批职能和审批事项全部纳入省政务大厅，由部门授权派驻政务大厅的行政审批办集中受理、直接审批，各项规章制度日益完善。 海南省建立政务服务中心，实行审批事项、审批权力、审批机构“三集中”管理模式，即审批事项向行政审批办公室集中、审批权力向审批办主任集中、行政审批办公室及审批办主任向中心大厅集中。 山西大同全部审批服务职能，并整建制入驻政务大厅统一办理审批服务事项，做到“两集中、两到位”，即：市政府各工作部门行使的审批服务职能向行政审批服务办公室集中，行政审批服务办公室向政务大厅整建制集中；市政府各工作部门进驻政务大厅的项目要落实到位，对行政审批服务办公室要授权到位。

　　三是政府投资项目审批流程再造。深圳市行政服务大厅管理办按照简约效用原则，制定了《市政府投资项目办理事项目录》，确定了政府投资项目需要实际办理的事项共计90项，分解到17个部门实施，对市政府投资项目办理事项的事项名称、办理部门、办理时限、申报材料、办理结果等内容进行了规范和简化，明确了政府投资项目办理范围，优化了审批流程，简化了报建手续，压缩了办理时限，提高了行政效能。

　　（六）打造行政审批综合信息平台，部门信息共享初步实现

　　深圳市开发了跨部门协同办理系统，与通用审批平台和综合管理系统，形成了行政审批综合信息平台，使政府部门之间实现“点对点”信息共享成为可能，从而使各部门原先各自系统的“信息孤岛”连成一体，成为整个行政审批系统的信息港，初步实现了政府部门之间信息共享，有效减少了申请人重复提交材料现象。

　　（七）运用电子监察系统，建立起严密完善的审批监督机制

　　2004年11月，深圳市开发建成国内第一个行政许可电子监察系统并投入运行。此后，又相继建成政府投资重大项目、政务信息资源共享、政府绩效评估、政务公开、行政执法等11个电子监察系统,对行政审批监督制约机制产生了积极和重要的影响。2007年，广东省行政审批电子监察系统正式开通运行，实现了对行政审批事项事前的公开，事中的实时监控、预警纠错，事后的责任追究以及对审批全过程的绩效评估。湛江市依托市行政审批电子监察系统、重点工作重点项目督查督办电子监察系统、村务e路通、民声e路通、“清风竹影”5大监督网站构建惩防体系网络平台，赋予其效能监察、权力监督、信息发布、信访投诉、舆情监控、干群互动等多种功能，有效开展党内监督、群众监督。 福建省泉州市积极探索“技术防腐”新举措，借助网上电子审批平台，综合运用政务公开、网上审批和电子监察等手段，全面推进规范行政自由裁量权工作，把行政裁量的标准、流程等成果用电子信息技术固化下来，实施有效管理和监督，用科技手段预防、减少行政执法中产生的腐败行为。

　　三、地方政府在推进行政审批法治化工作中存在的问题

　　（一）行政审批的制度、机制不完善

　　1.非行政许可审批缺乏规范的制度机制。《行政许可法》对行政许可的设定、实施、监督等做了详细的规定，各地基本实现了行政许可的法定化、规范化和公开化。但除了行政许可之外，还有相当数量的非行政许可的审批，没有得到统一规范。非行政许可审批在国家层面没有一个统一的概念，《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号）其中将暂住证核发、开办保安服务企业审批等等多项明显属于行政许可性质的事项作为非行政许可审批项目公布。2010《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》（国发〔2010〕21号）则没有区分行政许可与非行政许可审批项目的差别。这使得地方政府对什么是行政许可、什么是行政审批、什么是非行政许可审批的概念更加模糊，各地对非行政许可事项的清理缺乏统一的标准，有些没有依据的审批事项就都放入非行政许可审批中，以规避《行政许可法》严格的设定依据。

　　2.行政审批的综合配套制度不完善。在国家层面，只有《行政许可法》对行政审批做了规定，各地虽然出台了行政审批的相关管理制度，但仍然过于原则，针对性不强、缺乏可操作性。行政审批的相关管理制度、公示制度、集中办理、听证制度、责任追究制度在一些地方还没有全面建立起来。比如说《行政许可法》对行政许可集中行使做了原则规定， 各地在行政审批制度改革方案中，也会对相对集中审批权做明确要求，但因缺乏硬性的制度约束，具体实施部门都“坚守”自己的审批权限，不愿和别的部门合并或并联实施。

　　3.行政审批事项管理机制相对松散和滞后。行政审批工作涉及面广，影响大，承担着转变政府职能、构建服务型政府的重任，其管理涉及源头管理，实施运行、监督管理三个环节。组织方面 ，各地虽然建立起专门行政审批管理机制，但牵头部门各不相同，组织也比较松散，行政审批三个环节的管理工作基本上是独立运作，行政审批管理工作上没有形成合力，相关工作协调力度小，推动力度弱，相应的行政审批法治化成效也大打折扣。制度方面，各地出台行政审批管理办法等大部分侧重于对行政审批实施过程的监管，对于源头管理的监管规定过于原则，行政审批事项设定、增减标准及程序缺乏制度约束。

　　（二）行政审批事项源头管理不规范

　　1.非行政许可审批及行政审批事项的清理缺乏统一标准。由于对非行政许可审批的内涵和外延缺乏权威的规定和解释，在理论上对此问题也没有能够研究透彻，故非行政许可审批事项的范围存在较大的不确定性，各地的做法也不尽相同。 《行政许可法》实施以后，不符合该法的法规、规章和文件未及时清理，部分性质上明显属于行政许可的事项因设定该事项文件的效力不符合《行政许可法》的规定而归入非行政许可审批的范畴，也有部门以非行政许可审批的方式规避《行政许可法》严格的设定依据。非行政许可审批范围的不统一，造成行政审批事项清理的不统一，即便在一个省、一个市内都没有一个标准和范围。天津市级审批事项为495项 ，重庆市为535项 ，上海市601项 ，深圳市为343项 。

　　2.行政审批事项的精简浮于表面。从国家到地方，都将行政审批事项的精简作为每次行政审批制度改革的首要重点，每次审改，地方政府都制定了关于精简审批事项的原则和标准,也有比较明确的操作规程,但具体实施部门的思想认识还不到位，依赖于审批的监管方式，认为取消审批则无法管理；有的怕失去审批权、收费权，影响本单位的既得利益；有的担心改革后，部门的职能、编制，以及个人的福利待遇会受到影响，故对精简审批工作消极应对：有的部门把合并上报，表面上减少了事项，实质上审批内容不少；有的把一个项目分拆成几个小项充当削减数目，有的取消一些费力大收益小的皮毛事项；还有一些部门“被逼”取消审批事项后，又以“加强管理”为借口恢复审批，或采取形式上备案、实质上审批的方式，导致行政审批的清理呈现“压缩、反弹、再压缩、再膨胀”的问题。

　　3.清理工作执行不力。尽管地方政府都阶段性的对行政审批事项进行清理，部分地方还进行目录化管理，但目录的更新有一定的时滞，个别部门不按照法定程序即擅自变更、增加、或拆分行政审批事项的现象还存在。甚至有个别部门置清理结果于不顾，继续实施上级部门已经明令取消和调整的审批事项。此外，各地缺乏行政审批事项增减标准及程序的制度约束，也加剧了这一现象的发生。有必要通过制度和技术的手段强化行政审批事项的源头管理。

　　（三）行政审批规范化程度不高，自由裁量空间较大

　　设定行政审批事项的法律依据大部分比较原则，粗略，并且都有兜底条款，这就给实施部门留下了自由裁量的空间。就行政审批规范化程度程度较高的深圳来说，其实施的每一项行政审批实施办法都对审批条件、申请材料、审批程序等作出了明确规定。但从实施情况看，实施办法还不够细化，行政审批自由裁量权过大，行政审批主观性、随意性的问题仍然比较突出，申请人在审批过程遭遇“玻璃门”、“弹簧门”的现象屡见不鲜。如上位法对资金、经营场所面积、设施、人员作出的规定一般比较原则，往往在法条中表述为“与经营规模相适应”，或者审批条件的用语缺乏操作性，如要求规章制度齐全，但要求哪些规章制度却不规定清楚，就给审批人员的留下了很大的自由裁量空间。

　　（四）部分行政审批的审批条件过高，与经济社会发展水平脱节

　　大部分行政审批由国务院或省级立法设定，其设立依据一般照顾到全国、全省的经济社会发展水平，审批条件也相对较高，加之法律法规有一定的稳定性，不能随意修改，而社会经济发展较快，就造成法律法规规定的一些审批条件与某一时期、某一地区的经济社会发展实际明显不相适应，甚至完全脱节，主要体现在资金、人员、场地、数量控制等方面。过高的审批条件增加了审批难度，拉大了审批链条、拖延了审批时限，最终降低了行政效能，还有可能滋生腐败，诱发垄断等不公平竞争。如有的行政审批对注册资金、营业场所或者内部设施的面积、环境影响评价、消防许可等提出不切实际或者不必要的要求，或者通过行业规划等方式对经营场所的位置、相邻的距离等提出不合理不必要的要求。如深圳市餐饮业现场加工制作豆制品要求应当设有进行原料浸泡、研磨加工、成型的豆制品独立制作间，其面积不得小于30平方米，实践中，30平方米很难做到，也却无必要，明显与实际脱节。

　　（五）电子政务运转不良

　　电子政务系统在各地普遍开展，但在开通时间上不一致，在硬件和软件条件上各地也不平衡，而且各部门所应用的操作系统多种多样，相对封闭，一些地方的市和县区各有一套操作系统，中央、省属部门又有自己独立的系统，甚至一个部门内部不同科室不同事项也有各自独立的操作系统，系统林立但运转不良。一是部门协同审批差。一些涉及多个部门的事项无法进行协同审批，阻碍了系统之间特别是对需跨层级审批的事项，市、区之间由于系统不统一无法实现联网审批，多部门协同审批的事项如工商登记、工程报建和房地产产权登记审批仍然无法对接；二是信息共享不充分。不同审批部门要求行政审批申请人重复提交材料，甚至同一审批部门的不同处室或者相同处室在不同的审批阶段要求申请人重复提交材料的情形也大量存在。一个部门的审批结果不能为别的部门共享的现象普遍存在。 三是网上服务功能不完善。所谓的“网上审批”大部门只能解决简单的办事咨询、资料下载、结果查询，网上受理还基本上无法做到，主要由受理人员现场受理后，网上登录信息。四是电子监察功能发挥不佳。电子监察系统对审批行为的监察内容和手段较单一，目前还主要集中在时效、业务量方面，对程序是否合法、审批是否规范、服务态度和服务质量是否良好等实质性的内容无法进行监察。

　　四、建议

　　从各地行政审批取得的实践经验及存在问题看，行政审批法治化或其制度改革的重心正在从结构性改革为主向管理性改革为主转变，调整到行政审批事项过程的规范化、透明化、标准化及审批流程、审批条件、审批材料的简化、优化上来。行政审批作为政府服务的一种方式，必须树立以方便申请人为核心的理念，以优化审批流程、降低审批门槛为工作重心，以此提高行政审批效能，提高申请人的满意度。

　　（一）建立健全行政审批管理的配套制度

　　一是在国家层面出台非行政许可审批的相关管理制度，对非行政许可审批的概念、设定、清理标准、实施、监督等内容进行统一规范，与行政许可的相关管理制度严密对接，以全面规范行政审批事项。二是进一步完善行政审批集中办理制度、行政审批决定公示制度，健全通过招标、拍卖等方式作出行政审批决定的制度、涉及重大公共利益和与人民群众切身利益密切相关的行政审批听证制度、重大行政许可决定备案制度等。三是建立行政审批事项的动态评估机制，对行政审批的实施情况适时进行评估，根据评估情况及时调整。四是建立新设行政审批事项的审查论证机制，做好增设行政审批事项与现行行政审批事项的衔接，避免出现新的多头审批、重复审批。五是建立健全行政审批违法责任追究和过错责任追究制度，强化各级政府、部门的责任意识，严格依据法定的权限和程序实施审批，正确履行法定职责。

　　（二）进一步精简审批事项，加强审批事项的源头管理

　　一是继续梳理清理行政审批事项。科学、合理界定非行政许可审批的清理标准，全面清理非行政许可审批事项，实现行政审批事项的源头统一；凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，一律不再设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，一律不再设置前置审批。重点清理投资领域、社会事业领域和非行政许可审批领域中法律法规依据不充分、不按法定程序设定的审批、登记、年检、认定、审定等管理措施。

　　二是对行政审批事项实行目录化、系统化、常态化管理。在对行政审批事项统一、全面清理的基础上，对行政审批事项实行目录化管理，并建立行政审批管理系统和编码规则，统一事项划分口径和标准，将全部审批事项进行有类别、分层次编码，赋予每一项审批事项以唯一的身份识别代码，录入行政审批管理系统，实现审批事项清理的数字化、常态化管理。

　　三是建立健全行政审批事项管理的配套制度。建立对行政审批事项的动态评估、管理机制，对立法增设行政审批事项、部门增加、变更、取消实施行政审批事项的条件、程序作出明确管理，确保审批事项源头管理的权威性和科学性，真正克服行政审批事项“压缩、反弹、再压缩、再膨胀”的问题。

　　四是规范和培育发展社会中介组织。对不再实行审批，交由社会团体、行业组织和中介机构实行自律管理的事项的有关情况，进行调查研究，摸清社会团体、行业组织和中介机构承接政府转移事项、实行自律管理的现状和存在的问题，提出解决办法。按照培育发展与监督管理并重的原则，研究制定对社会团体、行业组织和中介机构依法分类管理、完善自律机制、提高行业管理能力、改善服务环境的实施意见。

　　（三）大力推行行政审批标准化建设，强化对审批行为的规范

　　从行政审批的标准化入手，根据经济社会发展水平和审批实施的实际情况，从方便申请人掌握和明晰审批人员的职责、权限入手，对每一项审批事项的审批条件、申请材料、审批时限、审批程序、审批结果等制定合法、合理、科学的审批标准，对审批条件和审批的职责、裁量权予以细化、量化，最大限度地减少审批自由裁量权和审批行为的主观性及随意性。最终达到：对绝大多数行政审批事项而言，对同一审批事项，不同的审批人员针对不同的申请人在不同的时间，审批质量一致，实现阳光审批、廉洁审批和审批裁量权的规范化运作。

　　（四）适当降低审批的门槛、减少不合理的条件和环节，进一步激发市场活力，方便人民群众

　　1.严格审核、清理各项行政审批的审批条件、申请材料、环节。对没有法律依据或者虽有依据，但明显不符合经济、社会发展水平，不合理增加申请人负担的条件和环节予以清理和取消。主要有以下方面：一是降低过高的审批条件，如放宽许可数量限制、场地面积限制、人员资质限制、资金数额限制、营运方式限制、特殊证明文件等；二是减少不合理的审批条件和中间环节，如虽有依据但明显不合理或没有必要的公证、评估、审计、见证、特定证明等；三是将部分行政审批的事前实地审核改为事后监管。

　　2.改革社会组织登记备案制度，降低登记门槛，培育发展社会组织。一是要扩大社会组织直接登记和无主管部门范围。在对工商经济、社会福利和公益慈善类社会组织实行直接登记的基础上，逐步扩大社会组织无前置审批和无主管部门的范围，建立社会组织直接登记制度和社区备案制度。二是要降低社会组织登记门槛。以进一步激发人民群众的创造力和全社会活力为出发点，清理社会组织登记条件，筛选可降低门槛的社会组织登记事项，对其中可降低的要求、可简化的条件通过法定程序降低或减少，放松管制，降低门槛，创造更为宽松的社会组织登记环境。

　　（五）提高行政审批一体化运作水平，优化审批运行机制，提高审批效能

　　行政审批流程的设计要从方便政府部门管理向方便申请人办事转变。一是要完善行政审批集中办理平台。加强行政服务大厅建设，理顺行政服务大厅管理体制和运行机制，将与企业和公众利益密切相关的行政审批事项纳入行政服务大厅集中办理，充分发挥集中审批的优势。二是优化审批运行机制。根据行政审批的特定属性理顺运行机制，建立与一般行政事务相区别的行政审批工作流程。推动部门内部行政审批权相对集中行使，加强对审批窗口的授权，推动行政审批重心前移，提高即受即办率。不断完善行政审批首席代表制、首问负责制、一次性告知制、联审联办制和探索研究超时默认制、案例援引制、服务办理制等工作制度，提高审批效能。三是加强多级行政审批服务体系建设。加强行政审批统筹管理，合理划分各级行政审批权限，建立健全各级行政审批服务网络，实现行政区域综合政务服务全覆盖。强化各级行政服务大厅业务协调和流程衔接，提升行政审批服务品质。

　　（六）强化电子政务建设

　　一是加快实现政府部门信息资源共享。全面梳理和优化跨部门行政审批和部门内部审批业务流程，在通用审批平台、综合管理系统基础上，加快跨部门协同审批系统、数据管理中心、网上行政服务大厅等系统建设，打造行政审批综合平台。完善政务信息资源目录体系和交换体系，建立健全电子证据证明效力、共享信息安全保密等配套制度，打造部门之间“点对点”信息共享平台，疏通部门之间的信息关节，实现政府部门及部门内部信息共享，逐步减少申请人多次、重复提交材料的现象。

　　二是进一步强化电子监察。加快网上审批、执法反馈、公共资源交易、公共服务、网上监督等平台建设。创新监督模式，实行科学、民主、系统的监督，建立全方位、全过程、立体化的监督体系，加强对行政权力的全程、实时、刚性监督。以审批运行全过程为监控重点，健全行政审批电子监察系统，实现行政审批绩效自动生成，并定期在网上进行通报。

　　（七）加强对行政审批运行的监管

　　理顺行政审批监管体制，实现行政审批全过程、无缝隙的监督管理，确保行政审批在阳光下运行。一是要健全行政审批权行使的监督体系，既充分发挥专门监督机关的职能作用，又发挥群众监督、社会监督和舆论监督的作用，使各方面的监督协调配合，形成合力；二是要进一步完善政府部门内部制衡机制，推进相对集中的行政审批权改革，形成决策、执行、监督既相互协调又互相制约的运行机制，突出事前和事中监督，将行政审批监督关口前移，提高监督的针对性和有效性，防止决策失误、权力失控和行为失范；三是要运用现代科技手段加强对行政审批权的监控，充分发挥信息技术在行政监督中的积极作用。（见第（六）二点）；四是要加强对违法行政审批行为的追责。审批机关应严格履行行政审批职责，对审批对象实施有效监督。对擅自设立行政审批或取消的事项仍继续审批或变相审批，审批机关超越职权审批或不按规定实施审批的，不依法履行监督职责或监督不力造成严重后果的，要按有关规定追究审批部门负责人和审批责任人的行政及法律责任。

　　（作者单位：深圳市政府法制办公室）