创新社会管理应加强行政调解

　　黄祥钊

　　目前，我国经济体制深刻变革，社会结构深刻调整，利益格局深刻变动，思想观念深刻变化。空前的社会变革，必然带来这样或那样的矛盾和问题，导致各类社会矛盾和纠纷产生和激化，比如征地拆迁纠纷、劳资纠纷、企业改制纠纷、土地承包纠纷、物业管理纠纷等日渐增多。既然有纷争就需要解决，而调解是除诉讼之外处理纠纷的一种最重要方式。

　　胡锦涛同志今年初在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班讲话中指出，当前中国处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。解决社会管理领域存在的问题既要增强紧迫感、又要长期努力，加强实践探索和工作落实，深化认识，总结经验，把握规律，开拓创新，全面提高社会管理科学化水平。中央和广东省委在关于加强社会建设的有关决定中特别强调，要构建和完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解工作机制。因此，新时期的行政调解，在创新社会管理，缓解社会各类矛盾过程中，将发挥着越来越重要的作用。

　　一、行政调解的涵义

　　行政调解，是指行政机关（包括法律、法规授权的组织）在日常管理和行政执法过程中，对与本机关行使行政职权有关的各类争议纠纷，以法律、法规、规章及政策为依据，以当事人自愿为原则，通过对争议当事人的说服和疏导，促使当事人平等协商、互谅互让，达成调解协议，快速解决争议纠纷的活动。行政调解作为一种纠纷解决方式，是非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分。我国行政调解所达成的协议目前一般不具有法律上的强制执行效力，但对当事人具有民事上的约束力。对当事人来讲，行政调解可以快捷解决纠纷并节省纠纷解决的成本，最大限度地保障其合法权益；对行政机关而言，行政调解有助于转变政府职能，提升政府的威信。

　　二、行政调解的作用

　　在我国社会转型时期，行政调解在创新社会管理，缓解社会各类矛盾过程中发挥着不可低估的作用 。

　　（一）行政调解可快捷解决纠纷。行政调解的主持者是行政机关，具有较大的权威性，为纠纷各方所信服，容易促成当事人的和解。纠纷的解决既有国家强制力作为后盾，又充分体现了“和为贵”的传统观念和现代意义的自治原则。行政调解虽要遵循一定的程序，但不同于严格意义上的诉讼程序，可更加快捷地解决矛盾纠纷。

　　（二）行政调解可避免社会矛盾反弹。诉讼一般只对原告的诉讼请求做出判决，由于败诉一方对强制性判决一般都不满，其纠纷仅是表面上得到解决，但并不代表纠纷在社会和心理的意义上也得到了真正解决。行政调解是当事人在平等、自愿的基础上互谅互让解决纠纷，在调解过程中可以一并解决与争议有关的其他问题，解决纠纷具有彻底性，可避免社会矛盾反弹。

　　（三）行政调解可增进社会和谐。在行政调解中，没有原告和被告，只有申请人和被申请人，且双方是在行政机关的主持下协商解决纠纷，不伤当事人的和气。行政调解拓宽了社会纠纷解决的渠道，可以增进社会的进一步和谐。诉讼往往是争议双方矛盾不可调和的体现，通过诉讼的方式来解决纠纷，随着诉讼程序的推进以及可能出现的强制执行，可能导致双方矛盾的尖锐化和关系的彻底破裂。因此，诉讼只是解决纠纷的最后的选择，而不是最优的选择。

　　（四）行政调解可减轻当事人的负担。因诉讼费用过于高昂，普通百姓一般难以接受或不愿接受。行政调解作为政府一种服务职能，不收取费用，因此，当事人选择行政调解的成本与诉讼相比要低廉得多。因此，在社会转型时期，面对多样化和复杂化的社会纠纷，需要发挥行政调解机制的作用，降低解决纠纷的社会成本。

　　（五）行政调解可促进政府职能转变。行政调解弱化了“管理”，强化了协调，体现了服务政府的理念。在资源有限的情况下，政府有责任为社会公众提供服务，应优先选择便捷、成本低廉的方式解决纠纷。这有利于促进公众对政府的认同，增强政府的亲和力，提升政府的威信。

　　三、如何完善我国当前的行政调解

　　为创新社会管理，适应构建和谐社会的需要，必须积极完善行政调解制度。为此，特提出以下几点建议：

　　（一）设置专门的行政调解机构。根据中央有关加强社会建设的决定精神，要健全由各级政府负总责、政府法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作新机制，认真办理行政调解案件。各级政府法制部门要在行政调解工作中发挥牵头作用，加强对下级政府和本级政府各部门行政调解工作的指导、督促、协调。各级行政机关要按照“属地管理、分级负责”的要求，建成完善的行政调解组织网络。在行政调解机构的设置和案件管辖上，应坚持以基层为主的原则，以体现便民的要求。政府主要的职能部门可设立专门行政调解机构具体承担调解工作，并配备专门的行政调解人员。

　　（二）明确行政调解的范围及重点。基于构建大调解工作格局的需要，行政调解的受案范围应不仅包括民事争议，还应涵盖行政争议和部分轻微刑事附带民事案件。民事争议调解，特别要把握调解范围的重点，避免行政权的滥用。民事争议调解重点应突出三个领域：一是行政管理相对人既违反行政管理秩序又侵害他人合法权益的民事纠纷，如交通事故纠纷、环境污染纠纷；二是行政机关具有裁决权、确认权的民事纠纷，如土地权属争议、拆迁补偿争议等。三是对经济社会秩序可能产生重大影响的民事纠纷，如涉及人员较多的土地承包纠纷、拖欠农民工工资纠纷等。

　　（三）严格规范行政调解程序。行政调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。如果没有正当程序的保障，就不可能有公正与合法的调解结果。行政调解应重点规范申请程序、受理程序、实施调解程序、调解书制作和送达程序等，各环节的程序设计可参照行政处罚、行政许可、行政复议等制度规范，保障行政调解工作高效、有序运行。

　　（四）统一行政调解时限。行政调解除遵循合法、自愿、平等原则外，还应追求效能原则。行政调解要做到高效便民，避免久调不解等现象。调解过程中一方或双方在确定的调解时间内无正当理由拒不参加调解的，或者要求终止调解以及滥用调解程序以拖延履行法律义务等，调解机构应及时终结调解，避免对方当事人的合法权益迟迟得不到实现。同时，应在制度设计上明确行政调解期间，不计入当事人的起诉期限内，消除当事人后顾之忧。

　　（五）强化行政调解的效力。要有效发挥行政调解的作用，除了目前以司法解释明确具有民事权利义务内容的行政调解协议具有合同效力外，还应完善相关立法，为行政调解的法律效力设定依据，增强行政调解效力在法律规范上的统一性。为行政调解制度设定统一的法律依据，从法律和制度上逐步完善行政调解制度，对行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等规定下来，这有利于缓解法院和各级政府信访部门的工作压力，可以弥补行政法制建设中的立法空缺，保障行政调解工作有效运行。

　　（六）加强行政调解与司法调解、人民调解对接。从调解制度的体系来看，行政调解、司法调解、人民调解都能体现出对一定范围内社会矛盾进行干预，只是各自干预的对象不一样。三种调解方式均要遵循自愿、合法等原则，同时三者之间存在调解性质、范围、效力等差异，在功能上具有互补性。行政机关应集合人民调解、司法调解力量，发挥其各自特点及优势，合力有效化解纠纷，形成行政调解、人民调解、司法调解相互协作的“大调解”工作格局。通过“大调解”，形成社会管理合力，及时有效地把矛盾化解在基层，实现案结、事了、人和。

　　（作者单位：深圳市人民政府法制办公室）