【法治微研究第十一期】关于深圳市完善慈善组织直接登记制度的几点思考

　　目前，国务院关于社会组织登记的三部行政法规，即《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，是计划经济向市场经济过渡期间国家对社会组织管理的制度安排，建立起对社会组织“归口登记、双重负责、分级管理”的基本制度。在登记管理环节，需要经其业务主管单位审查同意后，方可向登记管理机关申请成立登记。

　　2015年出台的《中华人民共和国慈善法》，明确规定慈善组织直接向民政部门申请登记并授权国务院制定慈善组织登记管理的具体办法；中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（中办发〔2016〕46号）文件，也明确提出要稳妥推进行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等4类社会组织直接登记。为贯彻落实《慈善法》和上述《意见》的要求，国务院在2018年推出了《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》，公开向社会公众征求意见，探索社会组织直接登记相关规定。制定该条例也列入了2019年国务院立法工作计划，但尚未正式出台。

　　一、深圳完善慈善组织直接登记制度的必要性分析

　　（一）依法行政的客观需要

　　根据《慈善法》第八条的规定，慈善组织是指“依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织”；同时，该条第二款明确慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。可见，慈善组织并非新类型的社会组织，而是社会组织（基金会、社会团体和社会服务机构）依据宗旨和业务范围划分出的一种类型。因此，公益慈善类社会组织实行直接登记需要解决两方面问题：其一是业务范围是否属于公益慈善，解决直接登记条件问题；其二是直接登记的管理办法，解决直接登记的程序问题。由于《慈善法》、《公益事业捐赠法》以及上述《意见》关于公益慈善活动的界定范围不尽一致，在实际工作中，公益慈善类社会组织直接登记政策的实施缺乏统一口径，不利依法开展登记管理工作。

　　（二）落实国家关于深圳法治创新示范定位的需要

　　2019年8月9日，中共中央、国务院印发了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，支持深圳率先营造彰显公平正义的民主法治环境，并提出“加强基层治理，改革创新群团组织、社会力量参与社会治理模式”等要求。深圳作为国内率先推进社会组织直接登记、率先开展行业协会创新立法的城市，作为“慈善之都”，有必要按照中共中央、国务院关于支持深圳创新示范的要求，率先完善慈善组织直接登记管理制度，充分发挥慈善组织在深圳建设中国特色社会主义先行示范区中的作用。

　　二、关于深圳完善慈善组织直接登记制度的几点建议

　　（一）根据法律法规和国家有关政策制定

　　建立慈善组织直接登记制度，应当严格按照国家关于依法治国、依法行政的要求，根据国家有关法律法规和文件，结合公益慈善的特点，通过法律文件落实有关政策的要求。

　　根据《立法法》关于法律效力及法律适用的规定，相对于《公益事业捐赠法》而言，《慈善法》属于慈善事业的“基本法”，也属于“特别法”和“新法”，因此在两者有不同规定情况下，应适用《慈善法》的规定。三部行政法规效力低于《慈善法》等法律，只能根据《慈善法》等法律规定及授权在社会组织的组织形式方面进行规定，在登记管理方面则应在《慈善法》规定基础上结合《行政许可法》有关规定细化登记标准和条件，并对登记程序作出具体规定。而《意见》则属于国家政策。实际上《意见》关于公益慈善的范围与《慈善法》并不冲突，在登记办法（程序）方面则仅原则性地提出“稳妥推进”。因此，从法律文件效力及法律和政策文件的一致性等方面来看，在制定慈善组织直接登记标准和办法时，应当优先适用《慈善法》的有关规定。

　　（二）根据公益慈善活动特点确定登记条件

　　根据《慈善法》规定，公益慈善类社会组织可以采取社会团体、基金会和社会服务机构等组织形式。因此，对于相应组织形式社会组织普遍适用的条件和办法，可以按照现行法律法规的规定执行；在制定相关登记标准和办法时，应在总结《慈善法》实施以来深圳市登记公益慈善社会组织经验的基础上进行。需要特别明确的事项包括：

　　1.根据法律和国家政策的规定，明确公益慈善类社会组织直接登记管理的原则，以统领和指导登记管理工作的开展。

　　2.明确公益慈善的宗旨、目的及业务范围，以明确界定“公益慈善”活动的具体表现形式、界定“公益慈善”活动范围的基本标准以及公益慈善组织存在的目的、意义和价值。

　　3.为开展公益慈善活动的基本保障，包括必要财产、相应资历人员、保障非营利属性等，以保障公益慈善组织成立后依法正常开展活动。

　　（三）完善慈善组织直接登记程序

　　实行直接登记的慈善组织，不再需要经业务主管部门审批即可直接申请注册登记，将双重许可、双重管理改为由民政部门登记管理。在登记管理程序方面，直接登记的慈善组织特别之处只是无需经业务主管部门审批。因此，在登记管理程序方面，应考虑公益慈善活动的特点和落实有关政策文件的要求；而普遍适用于相应组织形式登记的程序规定，按照现行有关规定执行。

　　（四）关于慈善组织直接登记的立法形式

　　《慈善法》明确取得慈善组织属性的两种方式：一是存量社会组织通过认定获得慈善组织属性，二是新成立社会组织同时获得法人身份和慈善属性。对于存量社会组织获得慈善属性的办法和程序，民政部已于2016年8月31日发布了《慈善组织认定办法》（中华人民共和国民政部令第58号）予以规范；对于新成立慈善组织的直接登记制度，《慈善法》对慈善组织的组织形式和登记管理等只是作原则性、方向性的规定，操作性较差，需要有更具体的细则予以配套。考虑到确定慈善组织登记条件属于设定行政许可条件但尚不属于重大制度创新或者突破上位法规定，按照《立法法》和《行政许可法》相关规定，可以通过较大市立法制定慈善组织直接登记规定。

　　（市法治研究中心林锐鑫供稿）

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