深圳市人民政府办公厅关于加强行政规范性文件管理的实施意见

深府办〔2021〕8号

各区人民政府，市有关单位：

　　为贯彻落实《优化营商环境条例》（国务院令第722号）、《广东省行政规范性文件管理规定》（广东省人民政府令第277号，以下简称省277号令）、《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（深圳市人民政府令第305号，以下简称市305号令），进一步加强和完善我市行政规范性文件（以下简称规范性文件）管理，经市政府同意，提出如下实施意见：

　　一、关于不属于规范性文件的补充情形

　　除市305号令第三条列举的不属于规范性文件的情形外，下列情形亦不属于规范性文件：

　　（一）针对行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织直接管理的企业人事、财务、外事等事项制定的文件；

　　（二）涉及公民、法人和其他组织权利义务但该权利义务不具有确定性和操作性，不能直接援引作为行政管理依据的工作意见、工作部署、工作方案、工作规划和发展纲要等文件。

　　二、关于规范性文件不得规定的内容

　　规范性文件不得设定下列事项:

　　（一）行政许可；

　　（二）行政处罚；

　　（三）行政强制措施、行政强制执行；

　　（四）行政事业性收费项目；

　　（五）行政征收；

　　（六）行政检查；

　　（七）证明事项；

　　（八）法律、法规、规章规定规范性文件不得设定的其他事项。

　　没有法律、法规或国务院决定和命令依据的，规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务，不得增加行政机关权力或减少其法定职责。

　　三、关于规范性文件起草说明的编制要求

　　起草规范性文件应当深入调查研究，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。起草部门应当对规范性文件制定的必要性、可行性、合法性和合理性进行论证，并对拟规定行政措施的预期效果和影响进行评估。论证与评估情况及其结论应当在起草说明中载明。起草说明应当列明主要制定依据、征求意见情况和起草部门负责法制工作的机构合法性审核情况。有关部门对规范性文件存在重大意见分歧的，起草部门应当对分歧意见的协调和处理情况进行说明。

　　四、关于征求意见的规定

　　（一）关于征求意见的方式和时限。

　　起草规范性文件应当向社会公开文件草案征求意见，并可以同时采用书面征求意见、召开座谈会、论证会、听证会等方式听取公众意见。市级规范性文件起草部门应当在本部门门户网站以及市司法行政部门门户网站发布文件草案以及起草说明。区级规范性文件向社会公开征求意见载体由区人民政府规定。向社会公开征求意见的时间不少于10日。

　　除依法需要保密外，制定与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，应当按照国务院相关规定，充分听取市场主体、行业协会商会的意见，通过报纸、网络等向社会公开征求意见，期限一般不少于30日。

　　主要规范行业管理事项，且行业管理范围和管理对象范围较为明确的规范性文件，起草部门应当向社会公开征求意见，同时通过座谈会或者书面征求意见等方式征求行业协会及具有代表性的管理对象的意见。

　　起草部门应当在公开征求意见结束后10个工作日内在公开征求意见的网站上公布意见采纳情况，拟不采纳的应当说明理由。起草部门应当将座谈会的会议通知、书面征求意见的公文、向社会公开文件草案征求意见的通告以及意见采纳情况表等材料留存，作为报送司法行政部门审查以及每年度的省、市相关法治建设考评时的佐证材料。

　　（二）关于可以不公开征求意见或者不受征求意见时间限制的情形。

　　以下情形经起草单位负责人书面同意，可以不公开征求意见或者不受征求意见时间限制：

　　1．为预防、应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的；

　　2．经依法审查，公开征求意见可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；

　　3．起草过程依法需要保密的；

　　4．为执行上级行政机关、同级人民代表大会及其常务委员会的命令和决定，需要立即制定和施行规范性文件的；

　　5．法律、法规和规章另有规定的。

　　五、关于涉及行政审批的文件处理

　　规范性文件规定备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定和评定等事项的，起草部门应当征求同级具体负责行政审批制度改革的部门或机构的意见。

　　行政许可实施办法应当报具体负责行政审批制度改革的部门审查，无需报司法行政部门审查。

　　六、关于公平竞争审查程序

　　制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件，应当按照有关规定进行公平竞争审查。起草部门认为规范性文件不属于上述应当进行公平竞争审查范围的，应当在起草说明中明确说明。

　　同级司法行政部门在进行规范性文件审查或者审核时，就起草部门是否履行公平竞争审查程序进行形式审核。政府规范性文件未进行公平竞争审查或者起草部门认为不属于公平竞争审查范围而未作明确说明的，不得提交审议；部门规范性文件未进行公平竞争审查或者起草部门认为不属于公平竞争审查范围而未作明确说明的，司法行政部门应当要求起草部门补充提交公平竞争审查材料或者补充说明。

　　七、关于贸易政策符合世界贸易组织规则审查程序

　　制定规范性文件涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护、与贸易有关的投资措施等四个方面的贸易政策时，起草部门应当将规范性文件草案、起草说明以及相关制定依据报送市商务发展促进中心进行合规性审查。

　　市商务发展促进中心应当自收到送审材料之日起5个工作日内作出书面审查意见。贸易政策内容复杂，市商务发展促进中心在前述规定的时间内不能完成审查工作的，经其主要负责人批准，可以延长3个工作日。

　　涉及贸易政策的规范性文件经市商务发展促进中心合规性审查通过后，起草单位应当将书面合规审查意见与规定的规范性文件送审材料一并报送司法行政部门进行规范性文件审查。

　　八、关于规范性文件的统一审查（审核）和集体审议制度

　　规范性文件应当报送本级司法行政部门审查（审核）后再行发布。各区人民政府（含新区管理机构，下同）应当加强审查人员配备，建立健全本级政府及其部门规范性文件前置审查（审核）的工作机制，明确审查（审核）程序以及监督管理。

　　市、区政府规范性文件应当经起草部门办公会议审议通过后提请本级政府常务会议或者全体会议审定。市、区部门规范性文件应当经起草部门办公会议审议通过。

　　两个或者两个以上市、区部门联合制定规范性文件的，牵头部门应当进行内部合法性审核，其他部门应当对涉及本部门工作的内容进行内部合法性审核，并经各部门办公会议审议通过。

　　九、关于规范性文件审查阶段的征求意见程序

　　规范性文件影响面广、情况复杂、社会关注度高或者存在疑难法律问题的，司法行政部门可以书面征求相关方面的意见，必要时可以采取召开座谈会、论证会等方式征求意见。起草单位应当予以配合。征求意见时间不计算在审查时限内。

　　建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。

　　十、关于规范性文件政策解读

　　按照“谁起草、谁解读”的原则，规范性文件的起草单位应当依照《深圳市人民政府办公厅关于进一步做好政策解读工作的通知》（深府办〔2017〕8号）做好政策解读工作。政府规范性文件由起草部门负责解读；部门规范性文件由制定部门负责解读；部门联合发文的，牵头部门负责解读，其他联合发文单位配合。

　　市级起草部门在提请市政府公报编辑室发布规范性文件时，应当将规范性文件的文本和政策解读材料一并报送发布。

　　十一、关于规范性文件施行日期的格式

　　规范性文件应当规定施行日期，施行日期应当在发布之日起10日之后，并采用“自XXXX年XX月XX日起施行”的格式进行表述。因保障国家安全、重大公共利益需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行等情形的，可以将发布之日作为施行日期，但仍应当采用“自XXXX年XX月XX日起施行”的格式，不得采用“自发布之日起施行”等表述。

　　十二、关于规范性文件修改和废止的程序

　　规范性文件修改程序按照制定程序执行。

　　废止规范性文件，应当履行起草部门负责法制工作的机构合法性审核、起草部门办公会议审议、司法行政部门审查、政府常务会议或者全体会议审定、市政府公报等规定载体发布等程序，同时可以根据实际适当简化论证评估、征求意见、听证、专家咨询论证、公平竞争审查、风险评估等程序。

　　市、区各部门应当对以本部门名义印发的部门规范性文件以及本部门牵头实施的政府规范性文件实行动态目录制管理，在本部门门户网站上公布有效规范性文件目录并定期更新。

　　十三、关于规范性文件简易修改和续期的程序

　　规范性文件简易修改和续期均应当在文件有效期届满前完成。

　　规范性文件因行政管理需要仅作文字表述、管理部门名称调整等不涉及实体内容的简易修改，或者有效期届满拟继续实施但不作修改的，由实施部门依照相关规定进行内部法制机构合法性审核、部门办公会审议形成草案后，制定机关主要负责人签发，编制新的“规”字文号，并在有效期届满前在市政府公报等规定载体上重新发布。提请市政府公报编辑室重新发布应当提交编制新文号的规范性文件文本及其政策解读材料。

　　规范性文件依照前述规定重新发布的，应当于公报发布之日起30日内报送负责监督的司法行政部门备案。报送司法行政部门备案应当提交编制新文号的规范性文件文本、原规范性文件文本以及简易修改或者续期的说明。司法行政部门发现重新发布的规范性文件存在合法性问题的，应当及时提出意见，制定机关应当及时处理。

　　十四、关于规范性文件实施后评估

　　规范性文件规定有效期的，一般应当在有效期届满前6个月对实施情况进行评估；未规定有效期的，一般应当定期对实施情况进行评估，评估间隔期最长不得超过5年。

　　政府规范性文件一般由主要实施部门牵头组织评估，部门规范性文件由制定机关组织评估。

　　评估规范性文件，应当对其内容的合法性、合理性、协调性、可操作性及其实施效果进行综合分析并形成报告，作为规范性文件修订、废止或者继续实施的重要参考。

　　十五、关于行政相对人提出规范性文件审查建议的处理

　　公民、法人和其他组织认为现行规范性文件内容违反省277号令第九条、第十条或者市305号令第五条、第七条规定，向制定机关或者负责监督的司法行政部门提出审查建议并说明理由的，制定机关或者司法行政部门应当在30个工作日内将办理情况书面告知提出审查建议的公民、法人和其他组织。

　　十六、关于规范性文件备案和问题提醒机制

　　市、区政府规范性文件应当自公布之日起30日内报送上级政府备案，同时按照有关规定报本级人民代表大会常务委员会备案。其中，市政府办公厅应当自市政府规范性文件公布之日起15日内将规定的备案材料移交市司法行政部门，市司法行政部门按规定向上级政府和本级人民代表大会常务委员会备案；市司法行政部门应当于区政府规范性文件备案材料齐备后30日内反馈备案审查结果。

　　市司法行政部门负责对同级部门和区政府的规范性文件制定和管理情况进行监督检查，区司法行政部门负责对同级部门的规范性文件制定和管理情况进行监督检查。对于规范性文件审查中发现的突出问题，市、区司法行政部门可以向起草部门发书面提醒函并抄报各有关单位。

　　十七、关于街道办事处的发文问题

　　街道办事处的规范性文件管理工作，由直接主管的区政府参照省277号令和市305号令另行规定。

　　鼓励区人民政府对街道办事处制定的规范性文件实行统一审查制度。

　　十八、关于转发上级主管部门文件

　　需要根据实际情况提出具体措施或补充意见一并贯彻实施，且具体措施或补充意见涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，可以反复适用的，该转发文件属于规范性文件，应当按照规定发布实施。

　　简单转发不需要提出具体措施或补充意见的，或者虽然提出具体措施或补充意见，但不涉及公民、法人和其他组织权利义务，不具有普遍约束力，不能反复适用的，则该转发文件不属于规范性文件。

　　十九、关于深汕特别合作区参照适用

　　深汕特别合作区可以参照适用本实施意见。

　　二十、解释和施行

　　本实施意见所称政府规范性文件是指政府（含政府办公机构）以自己的名义制定的规范性文件；部门规范性文件是指依法以自己名义履行行政管理职能的政府部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件。

　　本实施意见由市司法局负责解释，自2021年10月1日起施行。《深圳市人民政府办公厅关于实施<深圳市行政机关规范性文件管理规定>和<深圳市人民政府公告管理规定>有关问题的意见》（深府办〔2003〕30号）、《深圳市人民政府办公厅关于加强行政机关规范性文件管理若干问题的意见》（深府办〔2006〕222号）同时废止。

市政府办公厅

2021年9月17日