关于《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》的政策解读

　　一、制定《办法》的过程

　　为了加强民用无人机安全管理，维护公共安全和飞行安全，根据市政府2018年立法工作计划，深圳市司法局（原深圳市法制办，下同）起草了《深圳市民用轻小无人驾驶航空器管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法（征求意见稿）》），并征求了民航深圳监管局、空管站、机场集团、各区政府（含新区管委会）、市政府有关部门以及市纪委、市中级人民法院、市检察院的意见，同时通过网络广泛征集社会公众意见。在此基础上，深圳市司法局通过微信平台对《办法（征求意见稿）》进行了听证，也分别到重庆市政府法制办、四川省政府法制办调研学习无人机有关立法工作。随后，根据听证情况和调研情况，结合南部战区《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》对《办法（征求意见稿）》进行了修改，并再次征求南部战区空军参谋部、民航深圳监管局、空管站意见。经市政府协调并经市政府常务会议审议通过，《办法》于2019年1月29日印发，3月1日施行。

　　二、制定《办法》的必要性

　　近年来，随着无人机行业的迅速发展，特别是消费级无人机的普及，使无人机“飞”入寻常百姓家。在无人机生产、销售和使用规模持续扩大的同时，无人机引发的干扰民航飞行、坠落伤人、侵犯隐私、“黑飞”等安全隐患日益增多，但目前无人机生产、销售、飞行等环节的监管存在法律法规滞后的问题。如果适用传统的民航法规对无人机特别是微轻型无人机进行管理，履行严格的飞行任务审批、空域申请、飞行计划申报等程序，将会极大的限制市民的娱乐性飞行活动，势必严重制约无人机产业的发展，也将导致更多的“黑飞”现象。因此，我们需要结合国家低空空域改革和深圳地区无人机试点管理要求，确立一套针对微轻型无人机飞行和管理的规则，通过规范使用、预防事故、明确责任等，有效引导市民合法飞行，促进无人机产业发展。

　　三、关于无人机的定义和分类标准。

　　2018年1月，国家空管委起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》（下称《条例（征求意见稿）》）并向社会公开征求意见。作为无人机监管的专门立法，《条例（征求意见稿）》对无人机的定义和分类进行了界定。虽然《条例（征求意见稿）》尚未最后审定并公布实施，但据悉，国家层面对无人机的定义和分类标准无太大分歧，变动的可能性较小。南部战区空军参谋部已出台的无人机管理试点办法沿用了《条例（征求意见稿）》对无人机的定义和分类标准。为保持协调一致，《办法》采用了《条例（征求意见稿）》对无人机的定义和分类标准。同时，考虑《条例（征求意见稿）》毕竟尚未发布实施，内容存在一定的不确定性，为避免《条例（征求意见稿）》出台后有关规定的变化导致我市立法频繁修改，《办法》设置了兜底条款，明确“国家对民用无人机的定义和分类标准有不同规定的，按照国家有关规定执行”。

　　四、关于纳入监管的无人机范围。

　　根据国家空管委的《条例（征求意见稿）》，无人机分为微、轻、小、中、大五种类型，实行分类管理。我们认为，一方面目前对民航安全以及公共秩序造成影响的主要是微、轻型无人机（如成都双流机场疑似无人机扰航事件等）；另一方面，地方政府对小、中、大型无人机的管理受到事权的制约，一是国家空管委要求对中、大型无人机进行适航管理，该项管理职权属于中国民航局，二是空域管理和飞行审批事权在解放军空军，无人机飞行管理试点，目前只对微轻型无人机作有限度放开，小、中、大型无人机仍然严格沿用任务审批、空域申请、飞行计划申报等程序，地方政府对小、中、大型无人机可做的管理措施有限。因此，《办法》本着问题导向的原则，并立足我市立法和管理权限，结合我市实际情况将监管对象限定为微、轻型无人机。

　　五、关于禁止飞行区域划设和飞行审批。

　　禁止飞行区域划设属于空域管理，与飞行审批同属解放军空军职权。深圳作为无人机飞行管理试点城市，由南部战区空军管辖。根据南部战区空军参谋部意见，《办法》关于禁止飞行区域的设置应当符合南部战区空军参谋部对深圳无人机禁止飞行区域的划设。因此，《办法》根据南部战区空军参谋部发布的无人机飞行管理试点办法，对禁止飞行区域作原则性规定，具体的禁止飞行区域和临时管制区域的划设，由市公安局会同民航部门提出具体需求，报南部战区空军参谋部批准后公布实施。同理，对飞行审批，《办法》也仅作原则性规定，具体的审批流程和要求，遵循南部战区空军参谋部的规定。

　　六、关于存量产品处理。

　　在飞行管理环节，南部战区出台的试点办法明确要求深圳地区飞行的轻型无人机须有效接入无人机飞行综合监管平台，以实现对轻型无人机的实时监管。因此，试点实施后生产的轻型无人机，应当能接入无人机飞行综合监管平台，满足试点管理要求。对试点实施前已经生产和销售的不能有效接入平台管理的存量产品，我们认为一律禁止在深圳使用缺乏合理性。但为安全监管考虑，《办法》允许有关产品经公安机关备案后，可以在一定期限内继续飞行，但应当遵守《办法》和飞行管制部门、民航部门的其他规定，同时授权市公安机关另行制定存量产品的备案和管理办法。