《深圳市民用轻型无人驾驶航空器管理办法（征求意见稿）》立法听证报告

　　为扩大立法民主，广泛听取公众意见，凝聚社会共识，提高地方立法质量，深圳市法制办于2017年11月23日下午，通过“深圳法制”微信公众号，举行了《深圳市民用轻型无人驾驶航空器管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）网络立法听证会。现将立法听证会的情况报告如下：

　　一、立法听证会的基本情况

　　本次立法听证会的听证事项为：（一）哪些类型的无人机应当纳入监管？（二）对无人机采取哪些监管方式、措施更为科学有效？（三）纳入监管的无人机应当具备哪些技术功能？（四）禁限飞区以及飞行规则的设置是否合理？（五）立法应当对无人机驾驶员作出什么要求？

　　参加本次听证会的人员包括：（一）听证人。市法制办3名工作人员（副主任李璠、文件审查处负责人张洁波、文件审查处副处长凌旭）组成听证组，听证会由凌旭主持。（二）听证陈述人。本次听证会邀请39名市民、5家机构参加。其中有16名市民、4家机构发表意见和建议。（三）列席人员。本次听证会邀请民航深圳监管局、民航深圳空管站、大疆创新科技有限公司等单位的相关人员列席了听证会。

　　下午2点30分，听证会主持人宣布听证会开始，市法制办先就听证事项作了简要说明，随后听证陈述人就听证事项发表相关意见和建议，之后主持人对听证会作了简要总结，宣布听证会结束。整个听证会历时两个半小时。

　　二、听证陈述人对听证事项的意见

　　（一）哪些类型的无人机应当纳入监管？

　　大部分听证陈述人对《办法》目前将民用无人机纳入监管并按最大起飞重量进行分类基本认可，但对纳入监管的重量界限、无人机与航模的区分标准、农用无人机是否需要监管以及随着科学技术的发展，划分标准是否需要调整等仍有不同的声音。

　　有市民代表认为，随着科技的发展，无人机重量有越来越轻的趋势，建议放开重量下限，将7千克以下的所有无人机纳入监管范围。对此，有企业代表则持不同观点，认为只限定重量下限即可，对250克以上的无人机均纳入监管范围。此外，也有媒体代表提出，考虑新闻采访等需要，建议为媒体使用无人机开通白名单制度。而也有从事农业技术行业的企业认为，对植保类无人机应当尽量放开监管。

　　（二）对无人机采取哪些监管方式、措施更为科学有效？

　　对此，听证陈述人对以科学技术手段实现对无人机的监管没有分歧意见。有人认为，可以通过植入芯片的方式实现对无人机的监管，包括身份识别、后台控制等。也有人认为，可以通过监管平台和电子围栏的方式加强对无人机的管理。有媒体代表提出，通过技术手段进行监管对部分技术成熟的大企业固然可行，但对个别不具备技术能力的小企业，如何监管更科学有效则仍需研究。

　　（三）纳入监管的无人机应当具备哪些技术功能？

　　听证陈述人对此议题的意见较为统一，基本认同实名认证、电子围栏等基本功能。但对不符合功能标准的存量产品如何处理，则仍希望立法予以慎重考虑。有人认为，用于出口的无人机产品，其技术标准符合进口国（地区）的有关要求即可，可不遵循深圳无人机技术标准，此类产品应当允许在深圳生产。

　　（四）禁限飞区以及飞行规则的设置是否合理？

　　听证陈述人对此议题的意见集中在禁飞区的范围过宽、限制500米飞行半径过窄以及是否仅允许昼间飞行等不同意见。有人认为，目前限定的500米飞行半径过窄，可考虑将飞行半径设定为2000米。对是否允许夜间飞行，有人认为应侧重对夜间飞行驾驶员的管理培训，而不是直接禁止。除此以外，也有人认为目前《办法》禁飞区的设置过于原则笼统，希望能进一步明晰界限范围，同时对飞行评审或者申请，应当设置便捷的申请端口。

　　（五）立法应当对无人机驾驶员作出什么要求？

　　对此，听证陈述人意见不多，有人提出无人机驾驶员需要年满16周岁，并要求具备相关知识。也有人认为，对重型无人机驾驶员应当实行证照管理，但对轻型无人机驾驶员，通过简单培训学习即可，可不列入证照管理。

　　三、处理建议

　　（一）关于听证事项一的处理意见

　　关于重量界限设置的建议，我们暂未采纳。一方面考虑到250克以下的无人机基本属于玩具型产品，受其飞行速度、飞行高度和遥控距离所限，危害不大，无需纳入《办法》监管，国家民航局实名登记办法也只要求250克以上无人机进行实名登记。另一方面，7千克以上的无人机并非没有监管，国家民航局对7千克以上的无人机有更高的监管要求，包括对驾驶员的证照管理等。《办法》重点监管7千克以下消费级无人机，在第二条同时规定“其他民用无人驾驶航空器的生产、销售、飞行以及安全管理活动，适用相关法律、法规的规定”。

　　我们部分采纳了有关听证陈述人提出的建议，完善了第二十六条，对新闻采访等有特殊飞行要求的，经民航部门评审并经公安机关备案后即可进行相应的飞行活动。

　　考虑植保无人机也可被用于其他用途，对有人提出的放开植保类无人机的监管的建议，我们暂未采纳。

　　（二）关于听证事项二的处理意见

　　对听证陈述人关于此议题的意见，我们基本采纳，拟制定深圳经济特区无人机技术规范，统一无人机技术要求，通过技术手段实现无人机的监管，并完善了《办法》有关表述。

　　（三）关于听证事项三的处理意见

　　我们采纳了听证陈述人的建议，并修改了《办法》第十四条，规定“除用于出口销售外，无人机生产企业生产的无人机应当符合国家强制性标准或者深圳经济特区无人机技术规范，并在产品外包装明显位置加贴符合产品标准的标识”。

　　（四）关于听证事项四的处理意见

　　对于听证陈述人提出的飞行半径过窄的意见，我们暂未采纳。这是因为无人机受技术成熟度、电池电量、信号强弱、外界环境等因素影响，本容易发生坠落危险，同时轻型无人机对驾驶员没有证照管理要求，操作不当极容易发生坠落伤人事故，因此《办法》从安全监管的角度考虑，拟要求昼间目视范围内飞行，而根据国家民航局对目视飞行规则的要求，其飞行高度一般不高于120米，飞行半径不超过500米。

　　我们采纳了有关禁飞区设置问题的意见，并完善了《办法》第二十五条，规定“民用航空管理部门、市公安机关等有关部门根据国家和本办法第二十三条、第二十四条规定，划设禁飞区和限飞区的具体区域范围，经市政府批准后公布实施”。

　　（五）关于听证事项五的处理意见

　　考虑无人机驾驶员证照管理非地方政府事权，我们暂未采纳有关听证陈述人关于证照管理的意见。同时根据法律关于民事行为能力的规定，我们暂未对《办法》第二十八条有关未成年人飞行无人机的规定进行修改。

　　下一步，市法制办将继续修改完善《办法》，并尽快提请市政府审议。

　　深圳市人民政府法制办公室

　　2017年12月6日