《福田区基础设施和公用事业特许经营实施细则》政策解读

　　一、 如何理解《福田区基础设施和公用事业特许经营实施细则》（以下简称《实施细则》）的背景和意义？

　　政府和社会资本合作（PPP）模式自实施近十年来，在改善公共服务、拉动有效投资方面发挥了积极作用。然而，在实践中也暴露出地方政府隐性债务风险、社会资本参与度不高、项目运营效率低下等一系列问题。2023年2月，国家发改委和财政部等部门全面叫停政府和社会资本合作工作，开始对PPP项目进行规范和整顿。2023年11月，财政部废止了11部PPP相关文件，旨在纠正过去项目实施过程中出现的问题，并推动PPP新机制的建立。

　　为进一步深化基础设施投融资体制改革，激发民间投资活力，国家发展改革委、财政部联合制定了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），旨在规范实施政府和社会资本合作新机制，推动PPP模式的高质量发展。为落实上述指导意见，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委2024年第17号令）《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（发改办投资〔2024〕227号）《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》《国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知》（发改办投资〔2024〕151号）等文件相继出台，基本搭建起PPP新机制政策制度体系。

　　我区2020年出台的《福田区政府与社会资本合作（PPP）管理办法》难以适应新发展需求，亟需进一步贯彻落实国务院、发改委、财政部等国家及有关部委出台的一系列特许经营改革指导文件及相关工作部署，出台《福田区基础设施和公用事业特许经营实施细则》，以推动特许经营工作顺利开展，为公共项目推进提供实操依据。

　　一是建立PPP新机制工作机制的迫切需要。2023年11月至今，国务院办公厅、国家发改委相继出台一系列特许经营政策，提出了聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、合理把握重点领域、优先选择民营企业参与、明确管理责任分工、稳妥推进新机制实施等总体要求。我区亟需准确把握国家政策文件精神，建立福田特许经营工作机制，有效指导及推动公共项目落地。

　　二是规范特许经营项目全过程管理的必然要求。国家层面政策文件主要围绕特许经营协议订立、协议履行、协议变更和终止监督管理和公共利益保障、争议解决等内容进行阐述。在项目发起和论证、特许经营者选择、项目实施、项目移交等环节，以及特许经营与政府投资项目的衔接等方面仍需结合项目实操进行明晰，并进一步衔接《福田区政府投资全过程管理办法》，打造更多经得起历史考验的优质公共产品。

　　三是激发社会投资活力的必备工具。以往对政府提供的公共产品和服务类项目，惯性考虑的是政府投资或购买服务，未能优先考虑拓宽投融资渠道、撬动市场力量，局限性较大且不可持续。结合PPP新机制提出应坚持初衷、回归政企合作本源、激发民间投资活力的工作要求，亟需出台《福田区基础设施和公用事业特许经营实施细则》等相关制度，优化推广政府和社会资本多元合作模式，拓宽融资渠道，激发社会投资活力，优化公共产品供给。

　　二、 《实施细则》编制有哪些依据？

　　（一）《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）

　　（二）《政府投资条例》（国令第712号）

　　（三）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等六部委2024年第17号令）

　　（四）国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知（发改办投资〔2024〕227号）

　　（五）国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》的通知

　　（六）《国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知》（发改办投资〔2024〕151号）

　　（七）《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》（国家发展改革委第44号令）

　　（八）《中华人民共和国招标投标法》（1999年）

　　（九）《中华人民共和国政府采购法》（2002年）

　　（十）《福田区政府投资全过程管理办法》（福府规〔2023〕1号）

　　（十一）《企业投资项目核准和备案管理条例》

　　三、 《实施细则》编制的思路是什么？

　　《实施细则》以“简捷高效、科学规范、兼容并包、创新务实”为基本原则，在学习借鉴国家部委对PPP新机制的最新改革要求的基础上，结合福田区特许经营项目实操需求，按照项目推进流程进行编制，整体逻辑清晰，结构合理，项目参与各方权责划分明确，具有较强可操作性，明确了福田区政府和社会资本合作新机制项目操作流程和实施路径，使得特许经营项目推进有据可依，有利于优化特许经营项目管理工作，提高特许经营项目推进效率。

　　四、 如何理解《实施细则》的主要内容？

　　《实施细则》包括“总则”“项目发起、论证和审核”“特许经营者选择”“项目实施”“监督管理”“附则”六个章节，共三十九条，另有附件“名词解释”及“福田区基础设施和公用事业特许经营项目实施流程图”。《实施细则》主要包括以下内容：

　　（一）规范特许经营项目适用范围。《实施细则》结合发改委最新政策法规对推进特许经营新机制规范发展的相关意见，对特许经营模式的适用范围进行了明确，并结合福田实际，新增了公共文化、新型基础设施等领域，在公共服务供给方面进一步拓宽民间投资空间。

　　（二）明确项目发起路径。根据发起路径的不同，《实施细则》做出了针对性的规定：1.项目单位经研究，认为项目适用特许经营模式的，报区政府相关会议研究同意后，申请发起特许经营项目。2.区发展改革部门对项目单位提出的项目建设需求，初步审核认为适用特许经营模式的，经与项目单位协商后，由项目单位报区政府相关会议研究同意后，按特许经营模式发起。3.已开工建设的公共项目，项目单位认为通过特许经营模式实施有利于提高运营效率、降低运营成本的，报区政府相关会议研究同意后，按有关程序终止原有模式。在厘清资产权属及相关合作边界后，按相关程序发起特许经营项目。4.已进入运营阶段且有改建、扩建需求的公共项目，项目单位认为通过特许经营模式有利于盘活存量资产、提高运营效率、降低运营成本的，报区政府相关会议研究同意后，按特许经营模式发起。5.社会资本方以自有资源等向区相关部门等提出特许经营项目合作意向，区相关部门等经初步审核认为可按特许经营模式实施的，报区政府相关会议研究同意后，按特许经营模式发起。实现谋划、审批、在建、存量项目发起全覆盖。

　　（三）优化前期立项审批程序。《实施细则》将特许经营项目的前期阶段明确划分为项目特许经营模式论证（通过区政府相关会议审议，以会议纪要形式明确）-立项及方案审定（一般依托项目特许经营方案编制）-投资管理程序（一般依托可行性研究报告编制）等三个阶段。立项及特许经营方案审定时，涉及政府采用资本金注入或投资补助方式的特许经营项目，应参照政府投资立项审批就政府投资必要性、出资人代表（如有）、出资金额、出资比例、出资方式等作专题报告。经审核通过后，区发展改革部门按决策意见批复特许经营方案、项目建议书、明确授权的出资人代表。以上规定结合实际优化了特许经营项目前期立项和审批程序，有助于加快项目实施。

　　（四）补充市场测试环节。《实施细则》中提出特许方案编制过程中应重视市场测试环节，面向社会资本和金融机构就项目关键条件开展深度市场测试工作，进一步了解社会资本及金融机构参与意愿，充分论证特许经营方案及相关边界条件设计契合市场需求，提高项目市场吸引力。

　　（五）明晰方案编制-评审-审核流程及方式。《实施细则》中明确实施方案需要经过编制、技术评审以及分级审定等环节。其中方案编制可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，审慎开展特许经营可行性论证；方案评审时根据职责分工需征求部门意见，并经过发改部门或外部专家评审；分级审批环节提出应比照政府投资项目审批权限，根据总投资规模实行分级审定。在明晰流程的基础上，与福田区政府投资项目全过程管理办法相衔接，有利于项目单位推进工作。

　　（六）完善运营评价。《实施细则》提出实施机构应当根据特许经营协议和相关行业管理规定，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析、运营评价，必要时可委托第三方专业机构协助。运营评价应从运营标准、运营效果、公益性产出、履约情况外部影响等方面评价项目公共服务质量和效益，从项目效果、成本效益、财务可持续性等方面评价特许经营者经营和财务效益，并结合项目经营和财务状况评估潜在风险。涉及财政资金使用的还应按有关规定开展绩效评价。

　　五、 《实施细则》的主要亮点和创新点是什么？

　　总的来看，《实施细则》在参照国家部委出台的一系列PPP新机制及特许经营政策文件的基础上，充分考虑实践中可能出现的问题，形成了具有福田特色的政府和社会资本合作操作流程。《实施细则》的亮点和创新点主要体现在：

　　（一）实现发起项目类型和路径的全覆盖。《实施细则》提出项目单位谋划的公共项目、发改部门审批阶段的公共项目、已开工建设的公共项目、已进入运营阶段且有改扩建需求的公共项目均可采用特许经营模式发起，增加项目启动灵活性。其中针对已开工建设的公共项目，项目单位认为通过特许经营模式实施有利于提高运营效率、降低运营成本的，报区政府相关会议研究同意后，按有关程序终止原有模式，在厘清资产权属及相关合作边界后，按相关程序发起特许经营项目，实现已开工项目与特许经营项目之间的转换与衔接。

　　（二）在国家规范下全过程细化核心节点。《实施细则》结合福田区实际，明确项目发起、特许经营方案审批、投资管理程序履行等各核心节点的实操要求。项目立项审批前置，与特许经营方案审核同步，比照政府投资项目审批权限和要求，根据总投资分级实行审定。涉及政府采用资本金注入或投资补助方式的特许经营项目，应参照政府投资立项审批就政府投资必要性、出资人代表（如有）、出资金额、出资比例、出资方式等作专题报告。经审核通过后，区发展改革部门按决策意见批复特许经营方案、项目建议书、明确授权的出资人代表。

　　（三）同步构建编制和评审体系标准。配套编制《福田区基础设施和公用事业特许经营项目评审导则》，明确特许经营方案评审流程及要点，填补了特许经营方案评审要点空白。评审流程包含方案提交、形式审查（实施机构自查及评审部门复核）、征求意见、技术评审（自评、函评、会评）等环节。并从项目可行性、特许经营可行性、特许经营主要内容三大方面细化评审要点。构建特许经营方案编制、特许经营协议编制、特许经营方案评审三大标准体系。

　　（四）建立灵活调整机制应对不同情形变化。《实施细则》充分考虑项目推进过程中可能出现的各种情形，提出相应实操指导。充分考虑项目发起、特许经营方案“编——评——审”、特许经营者选择、投资管理程序履行、投融资及建设、运营管理、移交等各个环节可能出现的多样化情形，全面设置项目调整、协议变更、信息公开、监督管理、运营评价、临时接管、提前终止、届满终止等调整衔接机制，为项目有效实施提供保障。

　　（五）建立3+3运营考核评价和监督体系。通过构建“项目公共服务质量和效益——特许经营者经营和财务效益——财政资金绩效评价”及“信息公开和社会监督——实施机构全过程监管——职能部门按职责分工监管”全方位考核监管体系，强化运营监督管理，确保特许经营项目兼顾经营性和公益性平衡，充分保障项目公益性实现，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。