| 文 号 | 深福发改规〔2025〕1号 | 发布机关 | 深圳市福田区发展和改革局 |
| 签发日期 | 2025-01-10 | 实施日期 | 2025-02-01 |
各街道办事处、区政府直属各单位，市驻区各单位：
《福田区基础设施和公用事业特许经营实施细则》已经区政府八届六十七次常务会议审议通过，现予印发，请结合实际认真贯彻落实。
福田区发展和改革局
2025年1月10日
福田区基础设施和公用事业特许经营实施细则
第一章 总则
第一条 为规范福田区基础设施和公用事业特许经营项目实施流程，根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委2024年第17号令）等政策法规，结合本区实际，制定本细则。
第二条 本区范围内的交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、公共文化、体育、旅游、新型基础设施等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本细则。
第三条 本细则所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本细则所称的特许经营。
第四条 基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，应当坚持公开、公平、公正的原则，明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。同时应兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益，推动公共服务质量和效率的提升。
前款所称使用者付费，包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。
第五条 根据项目实际，可采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等实施方式，并在特许经营协议中予以明确。
第六条 基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、项目建设投资和运营成本、投资回收期等综合因素确定，原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。
第七条 区政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，可采取资本金注入、投资补助等方式。在项目运营期政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
第二章 项目发起、论证和审核
第八条 基础设施和公用事业特许经营项目可采用以下方式发起：
（一）项目单位经研究，认为项目适用特许经营模式的，报区政府相关会议研究同意后，按特许经营模式发起。
（二）区发展改革部门对项目单位提出的项目建设需求，初步审核认为适用特许经营模式的，经与项目单位协商后，由项目单位报区政府相关会议研究同意后，按特许经营模式发起。
（三）已开工建设的公共项目，项目单位认为通过特许经营模式实施有利于提高运营效率、降低运营成本的，报区政府相关会议研究同意后，按有关程序终止原有模式。在厘清资产权属及相关合作边界后，按相关程序发起特许经营项目。
（四）已进入运营阶段且有改建、扩建需求的公共项目，项目单位认为通过特许经营模式有利于盘活存量资产、提高运营效率、降低运营成本的，报区政府相关会议研究同意后，按特许经营模式发起。
（五）社会资本方以自有资源等向区相关部门等提出特许经营项目合作意向，区相关部门等经初步审核认为可按特许经营模式实施的，报区政府相关会议研究同意后，按特许经营模式发起。
第九条 经区政府相关会议研究同意采用特许经营模式的，应同时明确基础设施和公用事业特许经营项目实施机构（如行业主管部门、事业单位等）。实施机构应负责特许经营项目前期论证、市场测试、特许经营方案编制、特许经营者招选、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。
第十条 区政府采用资本金注入方式投资的基础设施和公用事业特许经营项目，应指定国有资产管理部门、事业单位、国有或国有控股企业等相关机构作为政府出资人代表，依法参股项目公司。原则上，政府出资人代表在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力。
第十一条 规划和自然资源部门依法合规做好特许经营项目用地要素保障，支持项目加快办理前期手续。对符合划拨用地目录的项目，依法依规进行划拨供地。健全特许经营项目用地长期租赁等用地供应体系，降低用地成本。支持合理利用地下空间进行开发建设，地上、地表、地下空间可分层设立建设用地使用权，提高土地利用效率。对符合盘活存量用地有关要求的项目，依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，促进用地功能兼容，空间高效复合利用。
第十二条 项目经批准可采用特许经营模式的，实施机构根据授权，参照可行性研究报告编写规范及特许经营方案编写大纲，牵头编制特许经营方案，并根据项目实际和职责分工征求有关单位意见。
特许经营方案应当包括以下内容：
（一）项目名称及概述，建设背景和必要性；
（二）项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；
（三）投资回报、价格及其测算；
（四）项目可行性及特许经营可行性论证；
（五）特许经营者应当具备的条件及选择方式；
（六）政府承诺和保障；
（七）特许经营涉及的国有资产管理要求，以及特许经营期限届满后资产处置方式；
（八）应当明确的其他事项。
实施政府定价的特许经营项目，特许经营方案中有关投资回报、价格及其测算应当征求地方价格主管部门意见，有明确的定价依据。
特许经营期限拟超过40年的，应当在特许经营方案中充分论证并随特许经营方案一并报请批准。
实施机构应当保证特许经营项目的完整性和连续性。
第十三条 实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性论证，完善特许经营方案。
第十四条 特许经营方案编制应重视征询潜在社会资本方的意见和建议，实施机构应视项目具体情况，就项目关键条件面向社会资本和金融机构开展深度市场测试，充分论证特许经营方案及相关边界条件设计契合市场需求，提高项目市场吸引力。
第十五条 区发展改革部门审核特许经营方案时，应当对项目是否适合采取特许经营模式进行比较和论证，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。必要时可以委托专业咨询机构进行评估，形成评审报告作为特许经营方案审核依据。
第十六条 特许经营方案比照政府投资项目审批权限和要求，根据总投资分级审定。
（一）1000万元以下项目由区发展改革部门审定；
（二）1000万元及以上、3000万元以下项目经区发展改革部门审查后，报分管投资的区领导审定；
（三）3000万元及以上、5000万元以下项目经区发展改革部门审查后，报分管投资的区领导审核、区长审定；
（四）5000万元及以上、1亿元以下项目，如市相关工作方案或会议纪要明确由我区以特许经营方式开展，或经区主要领导相关会议研究同意采用特许经营模式的，经区发展改革部门审查后，报分管投资的区领导审核、区长审定。其他情形，经区发展改革部门审查后，按程序报区政府常务会议审定；
（五）1亿元及以上项目经区发展改革部门审查后，按程序报区政府常务会议、区委常委会审定。
涉及政府采用资本金注入或投资补助方式的特许经营项目，应参照政府投资立项审批有关规定就政府投资必要性、出资人代表（如有）、出资金额、出资比例、出资方式等作专题报告。经审议通过后，区发展改革部门按决策意见批复特许经营方案、项目建议书、明确授权的出资人代表。
第十七条 特许经营者选择前，实施机构可在部门预算中申请专项经费保障，用于特许经营项目策划、市场测试、方案编制、方案评审、可行性论证等工作，深化项目前期研究。
特许经营者选择后，勘察、设计、可行性研究报告编制等相关工作费用可按要求列入特许经营项目总投资。
第三章 特许经营者选择
第十八条 实施机构应根据经审定的特许经营方案，通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。优先采用公开招标方式选择特许经营者，如果不采用公开招标方式，应在特许经营方案中明确原因和依据。
实施机构应当在招标文件、谈判文件等公开选择特许经营者的文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。
第十九条 鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。外商投资企业参照民营企业适用相关规定。
第二十条 实施机构应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者，将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要标准。鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案。
特许经营者选择应当符合内外资准入等有关法律、行政法规规定。
第二十一条 特许经营者选择前，实施机构应依据经审批的特许经营方案，组织起草特许经营协议及附件（草案），并充分征求行业主管部门及相关职能部门意见。特许经营协议文本及附件应作为招标文件、谈判文件等的组成部分。
需要成立项目公司的，实施机构应当与特许经营者签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。
特许经营协议应当主要包括以下内容：
（一）项目名称、内容；
（二）特许经营方式、区域、范围和期限；
（三）如成立项目公司，明确项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让条件等；
（四）所提供产品或者服务的数量、质量和标准；
（五）特许经营项目建设、运营期间的资产权属，以及相应的维护和更新改造；
（六）监测评估；
（七）投融资期限和方式；
（八）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；
（九）履约担保；
（十）特许经营期内的风险分担；
（十一）因法律法规、标准规范、国家政策等管理要求调整变化对特许经营者提出的相应要求，以及成本承担方式；
（十二）政府承诺和保障；
（十三）安全管理、应急预案和临时接管预案；
（十四）特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；
（十五）特许经营权的终止和变更、实施环境变化、重大技术变化、市场价格重大变化等协议变更情形，提前终止及补偿；
（十六）违约责任；
（十七）争议解决方式；
（十八）需要明确的其他事项。
第二十二条 特许经营者选择行为及其结果应依据信息公开相关法规进行社会公示。涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容除外。特许经营者选择结果公示结束后，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。
第二十三条 选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。
第四章 项目实施
第二十四条 政府采用资本金注入或投资补助方式支持的特许经营项目，应当按区政府投资全过程管理办法有关规定，履行可行性研究报告、投资概算等审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按社会投资项目核准和备案管理有关规定，履行核准或者备案手续。实施机构应当协助特许经营者办理相关手续。
依法选定的特许经营者如果与项目前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致的，应当依法办理项目法人变更手续，实施机构应当予以必要支持和便利。
第二十五条 特许经营者应按照特许经营协议相关约定保证融资款项及时足额到位。
若政府通过资本金注入方式提供投资支持的，其出资比例不因实际投资规模变动而调增。
若政府在项目建设期通过投资补助方式提供投资支持的，出资责任不因实际投资规模变动而增加。如约定按分期支付补助，每期支付的投资补助资金占实际已发生投资的比例不得超过经审批的投资补助比例，且在项目结决算前，投资补助支付总额不得超过总补助金额的80%。具体由实施机构核实后按程序提出申请。
第二十六条 特许经营者（项目公司）应做深做实项目建设实施管理工作，严格按照有关法律、行政法规和标准规范的规定，优化勘察、设计、工程建设等相关方案，按照有关部门审查、审定、审批的项目技术文件和批准的建设规模、建设标准和特许经营协议约定的进度计划完成项目建设，有效控制造价，保障工程质量，强化建设风险控制，做好运营筹备。
第二十七条 区有关部门应充分运用重大项目融资对接、银政企对接等工作机制，支持银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式，为特许经营项目提供融资支持；支持保险资金等“耐心资本”通过股权、债权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持；支持符合条件的特许经营项目通过发行债券、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式，促进投融资良性循环。
第二十八条 完成审批、核准或备案手续的项目，确因重大政策调整、地质条件发生变化、不可抗力等客观因素造成投资规模变化幅度超过20%的，应重新开展特许经营模式可行性论证与特许经营方案审核；如投资规模变化幅度超过10%未超过20%的，实施机构应相应调整特许经营方案并报备区发展改革部门。
投资规模变化不超过10%的，由实施机构与特许经营者协商优化相关方案和签订补充协议。如招标投标法等相关法规有明确规定的从其规定执行。
第二十九条 在特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。如协议变更可能对特许经营项目的存续债务产生重大影响的，应当事先征求债权人同意。特许经营项目涉及直接融资行为的，应当及时做好相关信息披露，涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门。
实施机构和特许经营者就特许经营协议履行发生争议的，应当协商解决，协商达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行。协商无法达成一致的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》争议解决有关规定执行。
第三十条 特许经营期限内，如出现特许经营者重大违约或者不可抗力导致项目运行状况恶化，危及国家安全和重大公共利益或严重影响公共产品和服务持续稳定供给的，区政府有权指定实施机构或其他机构临时接管，直至项目恢复正常经营或提前终止。
实施机构（或行业主管部门）调查后制定临时接管应急预案，明确临时接管主体、工作原则、组织体系、部门职责、接管程序、突发事件处置等内容，并报区政府相关会议批准。
实施机构（或行业主管部门）会同相关单位组成临时接管委员会，按照已批复的应急预案开展工作。
项目恢复正常运营后，临时接管委员会视情况将经营权移交回特许经营者（项目公司），并做好善后工作。如特许经营者（项目公司）无法继续履行特许经营协议的，应进入提前终止程序。
第三十一条 特许经营项目出现提前终止情形的，根据协议约定，由实施机构与特许经营者（项目公司）就终止方案进行谈判，明确提前终止的责任划分、终止程序与补偿标准等事项，以签订补充协议的方式明确终止方案，报区政府相关会议批准后执行。
因政府方原因导致特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者公平合理补偿。
因特许经营者原因导致特许经营协议提前终止的，特许经营者应当按照特许经营协议约定履行有关资产移交、债务清偿、违约赔偿责任，并在清算移交期间配合政府维持有关公共服务和公共产品的持续性和稳定性。
第三十二条 特许经营期限届满终止，如确有必要延长的，按照有关规定经充分评估论证，协商一致后参照本实施细则第十六条规定，依据总投资分级报会审定，经批准后延长。
对该基础设施和公用事业继续采用特许经营方式的，实施机构应当根据本细则规定重新选择特许经营者；同等条件下，可以优先选择原特许经营者。
特许经营期限内因确需改扩建等原因需要重新选择特许经营者的，同等条件下可以优先选择原特许经营者。
新的特许经营者选定之前，实施机构和原特许经营者应当制定预案，保障公共服务或公共产品的持续稳定提供。
第三十三条 特许经营项目期限届满或提前终止移交时，实施机构或政府指定的承接机构应组建项目移交工作组，特许经营者（项目公司）应按照特许经营协议及双方协商一致的移交方案，将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单完整移交给实施机构或政府指定的承接机构，并办理产权转移登记、特许经营权移交等法律手续。
对性能测试不达标的特许经营项目，实施机构或政府指定的承接机构有权要求特许经营者（项目公司）进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
第五章 监督管理
第三十四条 区政府应当将特许经营有关政策措施、特许经营项目实施机构等相关单位及其职责等信息向社会公开。
实施机构应当将特许经营方案、特许经营者选择结果、特许经营协议主要内容及其变更或终止、政府投资支持、公共产品或服务标准、监测分析和运营评价结果等信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。
特许经营者应当将项目每季度建设运营情况、经审计的年度财务报表、有关会计数据、财务核算、资产管理情况和其他有关财务指标等信息，通过适当方式向社会公开，并依法接受年度财务审计。
以上应依据信息公开相关法规进行社会公示，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容除外。
第三十五条 实施机构应当根据特许经营协议和相关行业管理规定，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析、运营评价，必要时可委托第三方专业机构协助。
运营评价应从运营标准、运营效果、公益性产出、履约情况外部影响等方面评价项目公共服务质量和效益，从项目效果、成本效益、财务可持续性等方面评价特许经营者经营和财务效益，并结合项目经营和财务状况评估潜在风险。涉及财政资金使用的还应按有关规定开展绩效评价。
第三十六条 实施机构负责全过程监督特许经营者（项目公司）协议履行情况，有关职能部门按职责分工加强项目监督管理。项目建设期间重点监督特许经营者（项目公司）严格按照设计方案组织工程建设，确保工程质量、安全和工期。项目运营期间重点监督特许经营者（项目公司），督促其提供优质、持续、高效、安全的公共产品或者公共服务。
第三十七条 实施机构、特许经营者及其他相关责任主体，存在违法违规行为的，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确的法律责任及相关规定处理。
第六章 附则
第三十八条 本实施细则由福田区发展改革部门负责解释。
第三十九条 本实施细则自2025年2月1日起施行，有效期三年。
附件：1.名词解释
2.福田区基础设施和公用事业特许经营项目实施流程图
附件1
名词解释
1. 建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。
2. 转让—运营—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。
3. 改建—运营—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。
4. 建设—拥有—运营—移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOOT方式下社会资本或项目公司在合同期间拥有项目所有权，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府。
5. 设计—建设—融资—运营—移交（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，DBFOT），是指社会资本或项目公司负责项目的设计、施工建设、融资及开发运营，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。
6. 实施机构，是指负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作的主体，由地方各级人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等担任。
7. 政府出资人代表，是指代表本级人民政府履行出资人职责并承担相应监管责任的主体，原则上为国有资产管理部门、事业单位，国有或国有控股企业。政府出资人代表以项目公司股东身份承担出资义务，享受股东权利，履行股东义务。
附件2
福田区基础设施和公用事业特许经营项目实施流程图
附件下载：
粤公网安备 44030402002963号